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  世界林业研究  2010, Vol. 23 Issue (1): 44-49  
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引用本文  

刘庆博, 支玲. 退耕还林补偿问题研究综述[J]. 世界林业研究, 2010, 23(1): 44-49.
Liu Qingbo, Zhi Ling. A Review of Compensation in Convertion of Farmland to Forest Program[J]. World Forestry Research, 2010, 23(1): 44-49.

基金项目

国家自然科学基金西部退耕还林工程后续发展能力评价及建设(70573110)

通信作者

支玲

作者简介

刘庆博(1983-), 男, 西南林学院经济管理学院硕士研究生, E-mail:qingbo0221@163.com

文章历史

收稿日期:2009-11-02
退耕还林补偿问题研究综述
刘庆博 , 支玲     
西南林学院,昆明 650224
摘要:通过对国内退耕还林工程补偿问题相关文献的研究, 阐述了退耕还林工程经济补偿的研究现状, 分析了已有研究取得的成果以及存在的不足, 并展望了该研究领域未来的发展趋势。
关键词退耕还林    补偿问题    研究综述    
A Review of Compensation in Convertion of Farmland to Forest Program
Liu Qingbo, Zhi Ling     
Southwest Forestry University, Kunming 650224, China
Abstract: This paper reviews the domestic literatures with regard to compensation in Conversion of Farmland to Forest Program, introduces the research status of relevance, and analyzes the obtained achievements and existing shortcomings of the current research.Finally, the paper looks forward into the future developmental tendency in this research field.
Key words: conversion of farmland to forest    compensation    literature review    

补偿问题对退耕还林工程的实施和成果的巩固具有重要的意义。"补偿"是相对"损失"而言的。如果片面强调生态效益, 而忽视农民对口粮和经济收益的基本需求, 使生态建设与区域经济发展不能协调, 不仅不能调动农民参与植被建设的积极性和主动性, 反而会导致农民的反对, 甚至对抗情绪。所以即使在行政干预的情况下强迫退耕, 也难以长久保持。因此, 在不能满足农民的生存和发展需求的情况下, 想要有效实施陡坡耕地退耕、重建生态环境是不可能取得成效的[1]。只有解决了农民由于退耕还林而导致的粮食和经济等各方面损失的经济补偿问题, 才能有效调动农民的积极性和主动性, 保证退耕还林还草的顺利开展以及退耕后生态建设成效的长久保持。

1 研究现状概述 1.1 退耕还林补偿研究的理论基础

退耕还林工程实施以来, 我国学者依据不同理论对其补偿问题进行了研究, 目前主要集中在以下几方面:环境资源价值理论、公共产品理论、外部性理论、外部性内部化理论、生态资本理论、可持续发展理论、地租理论、再生产理论以及需求理论[2-6]

1.2 目前我国退耕还林补偿中存在的问题 1.2.1 补偿对象有偏差, 没有明确把县级政府纳入补偿对象范围

退耕还林工程的实施, 从规划、组织、宣传、签订合同、兑付钱粮、检查验收等具体工作均由县级政府负责, 使得县级财政支出增加。而在现有的政策安排中, 对县级政府的补偿只有一个笼统的提法, 在实践中也大多没有落实[7]

1.2.2 补偿主体单一

退耕还林工程是一项经济正外部性很强的生态建设工程, 不仅可以显著改善当地的环境状况, 也可以使处于下游或下风向的广大地区获得生态效益。但目前的补偿主体仅限于政府, 这既增加了政府的财政负担, 也不利于调动社会力量开展生态环境的保护与建设, 难以筹集充足的补偿资金, 危及退耕还林工程的持续性[7]

1.2.3 补贴政策缺乏灵活性和适应性

补偿标准未能体现地区差别。我国退耕还林补偿标准基本上采用"一刀切"的政策。无论是对退耕户的退耕损失, 还是对其成本补偿都未能体现地域差异。如目前国家对退耕户的粮食补偿标准只按黄河流域和长江流域两大区域确定了两种补助标准。这样的补偿标准在一些地区导致了"过度补偿"现象, 而在另一些地区却是低补偿"。由于补偿标准的制定缺乏科学依据, 没有体现出因地制宜, 致使在执行过程中出现了许多问题和矛盾[2, 8-9]

1.2.4 补偿资金来源单一

目前西部退耕过程中的投入主要由中央政府和地方政府承担, 然而退耕还林工程经历时间长, 所需资金大, 中央财政和地方政府都面临巨大的财政压力。所以退耕还林工程的资金来源不能只依靠国家及地方政府的单一投入[2, 8]

1.3 退耕还林补偿研究的主要内容 1.3.1 补偿对象的确定

确定退耕还林的补偿对象是生态补偿的前提[10]。目前关于退耕还林补偿对象的确定, 主要有以下两种观点:

一种认为是农户。其中, 孔凡斌指出, 按照权利义务对称原则, 生态补偿对象应当为环境资源的所有权人或使用权人、保护建设与管理者, 即体现"谁占有、补偿谁"的市场原则。那么农户就是生态补偿和经济补助的当然受体[3]。李东玫等认为, 生态产品在很大程度上属于公共产品。作为这一生态产品的主要供给方应当成为主要生态补偿对象, 其补偿对象也应当是林木所有者——农户[11]

一种认为参与者都应得到补偿。陈晶等认为, 确定补偿对象的原则是:凡参与退耕还林的人都应得到补偿[10]。冉瑞平认为, 原则上, 凡是参与退耕还林工程的个人、农户、机构或组织都应得到相应的补偿。因此退耕还林补偿对象除现实的农户以外, 还应该扩及到承担大量实施工作的地方政府, 以及投资退耕还林工程的企业和个人。对于不能按市场方式进行补偿的补偿对象, 必须根据一定的评价标准, 合理确定应给予的补偿[7]

1.3.2 补偿主体的选择

生态补偿的支付主体是以"谁受益、谁补偿为依据确定的[12]。退耕还林还草治理水土流失和土壤沙化, 使生态环境得到改善, 产出的是公共品, 而公共品的非排他性、非竞争性消费及外部性的本质特征决定了政府提供补助的必要性[13]

生态补偿主体通常为生态收益者、环境资源的使用者、损害者, 体现"谁收益、谁分担"的市场原则[3]。孔凡斌以及李东玫等都认为, 作为代表国家行使最高行政权力的中央政府, 理应是支付生态产品成本的主要承担者, 即退耕还林生态补偿主体[3, 11]。李东玫等进一步指出, 地方政府, 主要是省级政府也应成为经济补偿成本的承载主体; 因为, 地方政府在其行政辖区内搞好生态建设也是其主要职责之所在[11]。冉瑞平认为, 退耕还林工程区域所在的地方政府承担了大量的工程运作经费, 已经是实际的补偿主体[7]

当然, 也有部分学者认为应该扩大补偿主体。陈晶等指出, 扩大补偿主体、建立补偿资金分摊制是生态补偿的前提[10]。陈华等认为, 除了国家作为生态补偿的主体外, 生态退耕的受益地区也应为生态退耕承担适当的补偿义务, 适当地划分国家和受益地方的补偿责任, 可以为退耕地区的生态补偿提供更为强大的补偿能力[9]。冉瑞平指出, 理论上, 退耕还林工程所产生的生态效益的受益主体都应该成为退耕还林工程的生态补偿主体。因此, 补偿主体除了既有的补偿主体——中央政府和区域所在地的地方政府之外, 还应包括项目区域内外受益的居民和地方政府, 这主要包括项目区下风和下游方向的居民和地方政府。他还建议设立生态税, 采取横向财政支付方式实现下游、下风方向对项目区退耕还林工程进行生态补偿[7]

此外, 谭晓梅指出以政府为主体提供公共产品补偿, 建立和完善一系列的长效生态补偿机制, 有利于解决退耕农户的长远稳定生计问题[14]。王闰平等也认为建立一种以政府投资为主体的长期有效的补偿机制, 有利于退耕还林还草成果的长期巩固[15]

1.3.3 补偿标准和期限

建立科学合理的补偿标准是生态补偿的关键环节[10]。国家财政补贴标准的确定原则应是:优先确定国家若干年内退耕还林的总体规模, 然后有重点地规划到各个区域, 在分析各区域实现其规划面积时农民的私人边际成本和私人边际收益的基础上, 根据私人边际成本与私人边际收益的差额, 分区域制定不同的财政补贴标准[8]。我国退耕还林补偿标准的完善, 应遵循成本效益最大化原则[7]。陈华等以及柴兵等认为, 为调动不同生产力水平农民的退耕积极性, 各省应该根据其管辖范围不同地区的生产力水平制订不同的补偿标准[9, 16]。陈华等建议国家成立专家组, 对各地区生态效益进行评价, 依此确定生态补偿的标准[9]。也有学者提出了细分补偿区域, 对不同地区实行差别补偿标准[17]以及适当细化经济补偿标准, 实行分区调控的政策[15]。陈娟丽等认为补偿标准应切合实际, 要兼顾生态林的经济价值和生态价值, 确定一个合理适当的数额进行补偿; 各地的补偿标准也应有差异, 不能所有地区一刀切[18]。左菁认为, 不同地区退耕还林的补助标准应根据各地区农业生产效率的差异区别对待, 避免"一刀切"的做法[19]。冉瑞平指出, 补偿标准的确定也应该把政府制定最高标准和农户自愿申报相结合[7]

目前, 国内外学者在对于如何确定生态补偿标准这一问题上出现两种主要种观点:一是认为生态补偿标准应当按照生态服务功能价值的质量和数量, 对补偿产权主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿; 二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本补偿模式[3]。由退耕还林(草)生态补偿的分析来看, 生态补偿的标准应基于成本因素, 根据退耕还林(草)所造成的农民机会成本的损失来确定补偿标准[20]。而目前的补偿标准大致就是估算农民在退耕还林过程中蒙受的直接经济损失, 并据此进行补偿[16]

退耕还林工程实施是一个连续的动态过程。孔凡斌将生态补偿期分为广义和狭义, 认为广义的生态补偿期包括工程建设期和工程效益收获期两个阶段, 补偿时间从造林当年起, 到退耕林地森林消失之时截止; 狭义的生态补偿期则专指工程效益收获期, 补偿期起始于成林期(工程建成期)而止于森林消失之时[3]。对于补偿期限, 目前理论界有3种观点:一是不论任何林种均需适当延长补偿年限; 二是退耕期限由退耕后产业结构调整取得显著成效所需时间决定, 但退耕后产业结构调整能在多大程度上取得成功以及所需的时间具有不可预期性; 三是补偿停止后要纳入生态效益补偿范围或实行政府购买[21]。几乎所有研究人员都承认应该延长补偿年限, 尤其是在未延长补助期之前。黄文清等通过构建西部产业结构和农村居民生活水平的灰色预测模型GM (1, 1), 得出西部地区延长退耕还林补偿最适期限在10年左右的结论[22]。刘震通过收入增长法得出补偿年限为18年更为合理的结论[23]。吕金芝认为, 在退耕还林工程中, 采取降低每年退耕还林补助标准延长补助年限的选择方案优于提高每年的退耕还林补助标准而缩短补助期的方案[24]。刘震也认为对于黄土高原地区的退耕还林补偿来说, 应该适当降低补偿标准, 延长补偿年限[23]

1.3.4 补偿方式的确定

生态效益补偿有直接补偿和间接补偿两种方式。直接补偿是农户因退耕还林口粮和收入下降而应该得到的粮食和现金补偿, 由政府及有关部门支付给退耕农户个人。对在环境治理中受损者的其他损失(如营造生态林、剩余劳动力增加、失业、资产专用性损失等), 则可通过间接补偿的方式进行, 例如以优惠贷款、就业指导和帮助、技术援助、扶持发展新产业等方式进行。间接补偿是逐渐产生效应的, 受损者在这个过程中陆续得到实际的好处, 所以间接补偿可以被视为多次补偿、分期补偿。在退耕还林(草)工程实施中, 应把直接补偿和间接补偿相结合, 构建起多元的退耕还林补偿机制, 利用直接补偿的机遇, 强化间接补偿, 调整产业结构, 尽快发展后续产业, 通过产业化开发促进经济发展, 增加农户收入, 才是长久之策[6, 25]

此外, 有些学者也对补偿方式进行了不同的划分和创新。豆志杰等对退耕还林补偿方式进行了如下两种划分:根据补偿主体不同, 进行国家补偿和区域间补偿; 按补偿的内容不同, 可进行实物补偿、现金补偿、产权补偿和生态移民补偿[26]。陈华等认为, 建立和健全多层次的经济补偿制度至少应包括以下4个方面:国家财政拨款、跨区域补偿、当地税收调节和行业间补偿[9]。潘少兵等通过对梵净山周边社区的长期考察, 提出了"社区参与生态补偿模式"的补偿思路[27]。秦艳红认为区域产业之间是密切相关的, 有相当多的产业直接得益于或依赖于良好的生态环境, 因而也应当负担一部分生态环境建设所需费用, 即从这类产业的收益中按照一定的比例直接对生态环境建设进行补偿。产业补偿的征收对象既包括退耕地区的新兴产业, 也包括其他地区直接或间接从中受益的产业部门[20]。支玲也指出, 可以通过产业补偿的方式使退耕地区走退耕还林产业化发展之路, 让农民从产业开发中获得收益, 将他们从土地的束缚中解放出来; 也可以采取跨区域投资或给予技术支持, 推动退耕地区产业结构的调整[6]

1.3.5 生态补偿资金的筹措

当前, 包括生态服务产品在内的公共产品供需矛盾日趋突出, 解决这一问题的关键在于深化政府管理机制改革, 重点在于建立能够满足社会生态需求的新型公共财政。因此, 中央政府可以综合运用政策、法律和经济手段积聚财力, 灵活运用行政和市场两个机制, 多方面筹措生态补偿资金[3]。在具体的生态补偿资金的筹措上, 除了可来源于国家补偿、区域补偿和产业补偿之外, 通常可以采用如下诸多的渠道:第一, 国家预算行为; 第二, 发行国债; 第三, 生态建设补偿基金; 第四, 开征生态补偿税; 第五, 培育和发展生态资本市场; 第六, 建立生态银行[3, 5, 10-11]。此外, 秦伟等认为, 在目前森林生态价值支付意愿水平较低的情况下, 还应制定配套政策, 充分利用低息、无息贷款和社会捐助等途径, 形成多渠道生态建设投入, 建立退耕还林工程专项基金[12]

1.3.6 生态补偿法律保障机制的建立

从本质上讲, 生态补偿机制实质上是一种利益协调机制, 也是一种矛盾协调机制。因此, 强调法律制度协调机制在生态补偿机制中的重要性和权威性, 对于整个生态保护和建设的可持续性具有至关重要的意义[11]。我国现在已经初步建立了中下游地区补偿上游地区生态环境建设的机制, 但没有制度化和规范化, 主要通过行政手段分摊生态环境治理和建设成本, 缺少刚性约束力。当前, 对于包括退耕还林(草)工程在内的生态补偿机制而言, 要保证其长期有效的运作, 必须依托法治来巩固其制度基础[3]

具体来说, 应当从以下几个方面加强生态补偿法律机制的建立和运行:第一, 政府对工程区的经济补偿要实行法治化, 国家及地方政府要建立健全防护林和特种用途林补偿资金管理办法和制度, 对补偿资金的使用要加强监督检查, 建立资金使用违规违纪的责任追究制度, 财政拨款制度也要法律化、制度化; 第二, 完善有关生态补偿机制的立法决策程序, 要广泛征求工程建设利益相关方的意见, 集思广益, 正确决策, 保证法律的合理性、可行性, 提高立法质量[3, 11]

1.4 退耕还林补偿的研究方法

目前我国学者关于退耕还林补偿的研究方法主要包括以下几个方面:1)支玲等[6]、谷丽萍等[13]、潘少兵等[27]、孙新章等[28]在分析退耕还林工程对案例县农民产生的现实影响或工程所发挥的效益的基础上, 对退耕还林补偿提出自己的见解。2)樊新刚等[5]对退耕案例县补偿机制存在的问题进行分析, 进而提出了完善补偿机制的模式。3)陈娟丽等[2]、孔凡斌[3]、冉瑞平[7]、陈华等[9]、李东玫等[11]、谭晓梅[14]、王闰平等[15]、柴兵等[16]对退耕还林工程或退耕还林补偿的现状或问题进行分析, 然后提出相关的补偿建议。4)李彧挥等[17]通过经济学中的博弈理论构建退耕还林动态模型, 从补偿的角度分析了退耕还林工程中存在的问题, 并提出差别补偿和延长补偿期限等保证工程可持续性的建议。

此外, 杨明洪利用博弈论对退耕还林还草工程牵涉的中央政府、地方政府和农户各方的利益关系进行了分析[29]。李镜等运用博弈论模型对岷江上游退耕还林生态补偿机制、补偿主体与补偿对象之间的决策和行为过程进行了考察[30]。吕金芝考虑到农户参加林业重点工程前后的经济利益变化, 构建了工程补助标准的理论模型[24]。郭普松等将产权、正外部性和机会成本等导致间接经济损失的因素纳入政府的补偿函数, 构建了退耕还林的农户补偿模型[31]。黄文清等构建了西部产业结构和农村居民生活水平的灰色预测模型GM(1, 1), 对西部地区退耕还林补偿最适延长期限做了预测[22]。刘震等运用黄土高原地区3个案例县的调查数据进行实证分析, 分别运用征地法及收入增长法确定了退耕还林补偿标准及其补偿年限[23]

2 对现有研究的评述

退耕还林(草)防止水土流失属于全局长远利益, 农民毁林(草)开荒种粮属于短期个人经济利益。长期以来, 在处理农民与国家的利益关系时, 是以不平等的交换关系表现出来的, 农民利益服从国家利益, 通过不平等的农产品交易保证工业化的资金积累。与以往的生态建设相比, 现在对传统的不平等交易的方式进行了革新, 对退耕农户进行限期的经济补偿, 承认了农民的个人利益, 开创了生态补偿的新局面[6]。因此, 自退耕还林工程实施以来, 补偿问题成了众多学者关注的焦点问题, 其研究成果对工程发展产生了重要的影响。

1) 从研究的理论基础看, 学者们重视从不同视角构筑退耕还林补偿的理论基础, 表明补偿问题已从现实问题凝炼为科学命题, 走出了就事论事的误区, 提升了补偿问题研究的层次。

2) 从揭示的问题看, 学者们对补偿中的诸多缺陷所作的客观分析, 对完善现行补偿政策起到了积极的作用, 促进了工程的健康发展。

3) 从研究内容方面看, 不少学者提出了扩展补偿对象和补偿主体, 细分补偿区域并进行差别补偿, 建立多层次的补偿机制, 多渠道筹措补偿资金, 以法律机制保障补偿政策的长效运行等观点。但在现有的研究成果中, 如何分区及分区补偿标准的定量研究比较薄弱, 政策建议的可操作性有待加强; 如何更好地把市场机制引入进来, 调动退耕地区政府和百姓参与项目的积极性的研究较少; 建立补偿组织体系的研究还比较薄弱。

4) 从研究方法上讲, 既有实证研究又有规范研究, 体现了学者们研究补偿问题的科学性。许多学者在分析评价退耕还林问题和效益的基础上, 对退耕还林补偿问题进行了研究, 主要采用了定性的研究方法。虽有部分学者对退耕还林补偿进行了定量的研究, 但还不能满足工程发展的需要。

3 展望

加强退耕还林补偿问题的研究, 有针对性地提出合理补偿的政策, 对于巩固退耕还林成果, 解决农民长远的生计问题, 建设社会主义新农村具有重要意义。未来研究需要在已有研究的基础上不断弥补各方面不足。退耕还林补偿问题研究的发展趋势可以主要概括为以下4个方面: 1)重视(生态)系统理论在退耕还林工程补偿中的应用, 继续加强对间接补偿理论基础的研究。2)加强新一轮补偿政策中利益格局、矛盾与冲突的研究, 为建立退耕还林长效机制奠定基础。3)在强化政府直接补偿的同时, 加强市场机制引入、补偿组织体系建立和完善等问题的研究, 重视间接补偿方式, 促进后续产业以及相关产业的发展。4)继续强化效益监测工作, 构筑林业生态工程效益监测信息共享平台, 不断加强分区及分区补偿标准定量的研究, 提高政策建议的科学性和可操作性。

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