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  世界林业研究  2010, Vol. 23 Issue (3): 13-17  
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引用本文  

杨莉菲, 郝春旭, 温亚利, 等. 世界湿地生态效益补偿政策与模式[J]. 世界林业研究, 2010, 23(3): 13-17.
Yang Lifei, Hao Chunxu, Wen Yali, et al. The Policy and Model of World Wetland Ecological Compensation[J]. World Forestry Research, 2010, 23(3): 13-17.

基金项目

国家林业局湿地保护管理中心湿地生态效益补偿课题(632480)

通信作者

温亚利(1963-), 男, 黑龙江绥化人, 教授、博士生导师, 主要研究方向:林业经济理论与政策、保护经济与政策, E-mail:wenyali2003@163.com

作者简介

杨莉菲(1986-), 女, 在读硕士研究生, 研究方向:林业经济管理, E-mail:yanglifei_111@163.com

文章历史

收稿日期:2010-01-15
世界湿地生态效益补偿政策与模式
杨莉菲 , 郝春旭 , 温亚利 , 王昌海     
北京林业大学经济管理学院,北京 100083
摘要:湿地是重要的自然资源, 其重要性在世界范围内已经逐步得到广泛的重视。世界各国正在逐步推行和运用湿地生态补偿制度, 以加强本国的湿地保护工作。文中分析世界湿地生态效益补偿的相关法律制度和模式, 归纳其发展趋势, 总结国外湿地生态效益补偿的经验。
关键词湿地保护    湿地生态补偿    政策    模式    
The Policy and Model of World Wetland Ecological Compensation
Yang Lifei, Hao Chunxu, Wen Yali, Wang Changhai     
College of Economics and Management, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China
Abstract: Wetlands is a kind of important natural resources, and its importance have received wide attention in the world.Wetlands ecological compensation has also been gradually adopted and promoted as a policy tool to enhance wetland protection.The paper introduced the protection of wetland resources and the protection situation worldwide.Then, it elaborated the laws, institutions and model for international wetland ecological compensation and the development trends.At last, the paper summed up the experience of other countries on wetland ecological compensation.
Key words: wetland protection    wetland ecological compensation    policy    model    

随着国际社会对湿地保护的日益重视, 各个国家将生态补偿制度作为一种政策手段, 以加强本国的湿地保护工作, 并在该过程中不断优化和完善补偿制度。分析国际湿地补偿的相关法律制度和模式以及发展趋势, 从中总结国外湿地生态效益补偿的经验, 可以为我国湿地生态补偿制度的建立提供借鉴。

1 世界湿地生态效益补偿政策及相关立法 1.1 相关法律制度

世界湿地保护政策经历了鼓励湿地利用、湿地保护与限制使用和"湿地零净损失"3个阶段。为了保护湿地, 国际水鸟与湿地管理局、亚洲湿地局、美洲湿地局于1995年联合成立了专门从事湿地保护和管理的"湿地保护"国际组织。其宗旨是通过在全球范围内开展研究、信息交流和保护活动维持和重建湿地, 以及保护湿地资源和生物多样性。世界各国也相应制订了与湿地相关的法律和政策:1)环境立法。在湿地立法方面, 发达国家发展较快, 一些有关环境的专项立法涉及了湿地的生态效益补偿。美国联邦立法体系中涉及湿地生态效益补偿的法规主要有《综合环境反应、赔偿与义务法》、《全国环境政策法》、《沿海湿地规划、保护与修复法》、《紧急占用湿地资源法》、《北美湿地保护法》、《河流与港口法》、《清洁水法》、《食品安全法》等[1]。2)资源立法。在世界范围内, 还有一些具体的有关湿地资源的立法提出对湿地资源进行生态效益补偿的办法。以美国为例, 《水堤法》、《水资源开发法》、《联邦拯救野生生物修订法》、《鱼类和野生生物保护法》、《鱼类和野生生物协调法》、《联邦水工程法》以及《联邦水污染控制法》等提到了对水资源、野生动植物资源等的污染付费问题[2-3]。3)其他相关制度政策。除了明确的立法外, 一些国家也出台了相关的政策和条例来开展湿地的生态效益补偿。澳大利亚政府在1979年发布了国家湿地政策, 各州的保护区和管理机构制定了地方性政策, 如新南威尔士州颁布的《1974年国家公园与野生生物法》、《1980年领地公园与野生动物保护法》、《1993年大堡礁海洋公园环境管理许可证收费法》、《l993年大堡礁海洋公园环境管理普通收费法》以及《大堡礁海洋公园管理条例》。

1.2 相关法律制度对湿地生态效益补偿的直接体现

在有关湿地的法律制度中, 对湿地生态效益补偿的直接体现主要表现为占补平衡、取消转换湿地成本的税收优惠待遇、提高湿地转换的成本、规定环境污染损害赔偿等[4]

占补平衡即实行"零净损失"目标, 指如果不可避免地要占用一定面积的湿地, 应该开垦或重建与所占湿地面积相等的新湿地[5]。为遏制湿地面积下降, 美国、德国、加拿大、澳大利亚等发达国家在"零净损失"思想的指导下, 在遭受破坏的原有湿地上改善水文条件, 改变水质环境, 保护区内资源, 逐渐恢复原有湿地生态系统功能[6]; 另一方面, 对于某些不可恢复的湿地, 选择恰当地方新建人工湿地, 并逐步使之具有自然湿地功能。例如, 在美国, 为了补偿在1993—2000年间损失的2.4万英亩(每英亩约0.404 7 hm2)湿地, 陆军工程师团已经新建了4.2万英亩湿地, 取得了良好的效益; 在新泽西州, 早在10年前湿地的破坏即已得到控制, 新建了许多人工湿地, 每年毁损的湿地不到1 hm2, 基本实现了"湿地零净损失"的目标。通过这种方式, 湿地面积得到稳定, 湿地效益得到了维护。随着形势的发展, 一些发展中国家也开始意识到湿地保护对于国民经济可持续发展的重要性, 开始采取措施对湿地进行恢复或重建[7]

瑞典的《环境保护法》第6章第14条主要对赔偿适用的条件、赔偿责任的承担者、环境损害赔偿案件的司法程序、对可得利益的赔偿、不动产损失的补偿等做了规定。在美国, 《清洁水法》(1977)第404节规定许可证制度后, 湿地转换为农地的门槛提高了; 《食品安全法》(1985)中的大沼泽条款致力于解决联邦农场政策和湿地保护之间的冲突问题, 对那些破坏湿地的农场项目不给予政策扶持; 随后, 《税收改革法》(1986年)取消对转换湿地成本的税收优惠待遇, 进一步提高湿地转换的成本。这一系列政策环环相扣, 互为补充, 极大地增强了政策实施效果。

1.3 相关法律制度对湿地生态效益补偿的间接体现

在世界范围内, 相关法律制度和政策更多地是间接体现对湿地生态效益的补偿, 并不是明确规定具体的补偿范围及补偿额度, 而是体现为对污染收费、对利益受到侵占者进行补偿、对那些破坏湿地的农场项目不给予政策扶持以及关于湿地效益的公共教育投资等方面。

1985年, 美国国会在《食品安全法》中制定了"沼泽地翻犁条款", 规定在1985年12月23日以后将湿地转化为农田种植农产品的农民不能获得农业补贴。各国政府及保护组织还尽量为公众提供接触湿地的机会, 使之能从湿地游憩中获取乐趣和保护知识, 从而推动湿地社会功能的实现。

泰晤士河的治理在英国城市湿地保护领域具有典型性, 也具有代表性。为治理泰晤士河, 英国政府首先通过制定法律, 规定任何厂矿企业不得排放未经处理的废液、废水, 对违法者处以重罚, 并对生活污水排放予以严格限制, 从而达到控制污染源的目的。为此, 大批排污工厂被关闭、停业整顿、撤离或拆迁。

2 主要湿地生态效益补偿方式 2.1 对利益相关群体的补偿

湿地资源的利益相关群体主要包括居民、农场主、通过利用湿地资源获得收益的企业和相关主管部门等。由于在湿地保护过程中长期使用或利用湿地资源的群体的利益受到了损害, 其对湿地资源的利用受到了限制和约束, 一些国家对这些利益受损者进行了相应的补偿。

第一, 对保护和管理者进行补贴, 如签订管理协议对湿地、野生生物或作物损坏给予赔偿, 为保护管理提供税收优惠政策, 为保护湿地而实行收入税、资本收益税、产业税和财产税减免, 对保护湿地的捐赠与买卖给予减税与信贷支持。经济合作与发展组织国家在湿地保护过程中采取了一些措施来对利益受损者进行不同方式的补偿。在20世纪80年代, 西班牙政府将浅水湖与浅水环境规定为"不健康地区", 并采用减税和其他经济刺激来鼓励排水。

第二, 使用者付费, 如湿地狩猎、钓鱼的许可证、非消费使用许可证和湿地公园的门票费等。目前世界上大部分湿地公园都收取一定的费用, 作为游客对生态环境破坏的赔偿和欣赏湿地景观的服务费用。

第三, 对开发活动的补贴。例如, 对农业的补贴包括排涝与灌溉的成本分摊、贷款、庄稼的水灾保险、商品的价格补贴、开发费用的税收扣除等。法国对一些湿地采用了相对密集性的养育方法, 对密集型养鱼业进行补贴, 来保持湿地及其芦苇的完好[8]。在英国、法国、荷兰盐泽沼泽和在北美洲的内陆湿地(北部大草原和南部低地硬木森林湿地)由于高度集约密性的农业活动而使湿地遭受了巨大的损失, 因此这些国家对农场主进行一系列的补贴、价格担保和税收鼓励, 以达到保护湿地和转变农业进程的目的[9]

第四, 实物补贴。在美国, 1985年前用于排水及扩展谷物用地的鼓励补贴是由一个账户支付的(联邦谷物保险机构); 对湿地转化的资助则由另一个帐户支出(沃特银行); 第三种机构则提供为了减少谷物过剩而休耕的农场主的补偿(实物补偿)[10]。乌干达政府和有关协会帮助湿地周边居民修建大坝, 减少他们由于保护湿地而导致的损失。

英国的自然保护委员会(NCC)掌握着自然保护的奖惩权, 那些因为保护了环境如传统的放牧沼泽地而被要求保留原有生产方式的农民可以向该机构要求补偿[11]。欧共体法规No797/85在1985年首次推出"环境敏感区域"(ESA)的概念, 在该法规的19/9条中, 成员国可以对那些在环境保护重点地区进行耕作的农民提供经济补助, 通过这种方法保护或改善环境。美国对保护湿地的个人给予税收鼓励并提供补贴。乌干达政府和有关协会帮助湿地周边居民修建大坝, 减少他们由于保护湿地而导致的损失。

2.2 对湿地生态系统的补偿

面对当前湿地退化严重的现状, 美国、加拿大、澳大利亚、德国、英国和瑞典均对湿地的恢复与重建率先进行研究和补偿。美国在1975—1978年有3 500万美元联邦政府拨款用于支持湖泊恢复的研究工作和技术开发; 1976—1980年, 又有6 000多万美元用在湖泊分类和恢复项目的实施上; 1981—1985年, 国会又增加了3 300万美元作为湖泊恢复计划的预算。

美国联邦政府划拨2亿美元专项经费用于密西西比河上游的生态重建, 湿地的生态恢复是其中重要的组成部分。由于水文状况的改变和过度放牧, 美国佛罗里达州Charlotte县原有的113 hm2湿地已经退化。为了保护和恢复该湿地上生存的野生动植物, 从1988年开始, 利用两年的时间, 该县在另一地区重建了一片面积为23 hm2的沼泽。

莱茵河流域是欧洲人口最稠密、污染最严重的流域。为了恢复莱茵河下游河漫滩(湿地)的功能, 拟将夏季的堤坝拆除, 以使洪水能够顺畅流动, 从而改善水质和动植物群落。同样地, 为了防洪、提高生物多样性和生态多样性、改善水质等, 拟恢复莱茵河上游以前河漫滩(湿地)的天然性。

在瑞典, 由于大量水生植物芦苇的入侵, 许多湿地和湖泊已经迅速老龄化, 芦苇覆盖巨大。为了恢复浅水湖泊和湿地, Larsson等提出了抬高水位和降低湖底的建议, 同时还要求砍掉芦苇, 并清除其根系。在澳大利亚Capel附近修建的一个用于沉积稀有金属矿砂的湖泊群, 通过种植水生植物, 目前已被恢复为一个湿地生态系统。印度的Rihand河由于大量采伐森林、筑坝、工业化和露天采矿等, 其河岸生态系统正迅速退化。目前通过采取禁止放牧、禁挖草坪、污水分流及处理等保护措施, 较好地恢复了土著植被, 改善了日益退化的河岸生态系统。越南湄公河三角洲在战争期间由于大量排水导致75万hm2的潮汐淡水湿地发生严重的水文和生态退化。为了恢复该湿地, 从1988年开始, 通过筑坝围水对一片7 000 hm2湿地的天然水文过程进行恢复。在哥斯达黎加, 为了恢复一片500 hm2的湿地, 从1980年开始便对香蒲进行清除, 经过10年的努力, 终于将香蒲全部清除, 为60多种水鸟提供了良好的栖息和越冬场所[12]

3 湿地生态效益补偿的管理方式

在世界范围内, 对湿地生态效益补偿的管理方式主要是购买、租赁和管理协议。其中购买即公共支付体系的方式最为常见。美国政府从1985年即开始购买生态敏感土地以建立自然保护区, 对保护地以外并能提供重要生态环境服务的农业用地实施"土地休耕计划"。哥斯达黎加从1959年就开始进行环境服务支付项目(PES), 成为全球环境服务支付项目的先导。2003年墨西哥政府成立了一个价值200万美元的基金, 用于补偿森林提供的生态服务。补偿标准是对重要生态区每年每公顷支付40美元, 对其他地区支付30美元。

租赁就是政府或公共部门首先确定某项资源的环境标准, 一些企业通过与管理部门签订协议对湿地资源进行限制性利用。美国为改善水质采用了污染信贷交易, 即一家污染单位用较低的成本将污染物排放量降低到规定的水平之下, 并可将节省的这部分排放指标(即信贷)出售给其他认为购买信贷比执行标准的成本更低的污染单位, 这使点源污染者和非点源污染者都有动力减少污染排放量。信贷交易可以发生在点源污染和非点源污染之间, 也可以发生在点源污染之间。澳大利亚的Mullay-Darling流域由于森林砍伐造成土壤盐碱化加重, 当地实施了水分蒸发蒸腾信贷, 即上游农场主按每蒸腾100万L水交纳17澳元或按每年每公顷土地85澳元进行补偿, 支付10年[13]

在世界范围内, 通过同土地所有者签署协议, 产生了自发组织的市场化程度和可操作性都很强的私人交易, 交易的生态服务类型包括水土调节(水源涵养、水土保持)、景观美化、废物净化等多种形式。

目前在国际上湿地生态服务补偿已经从政府投资为主逐渐发展到政府、私人企业、金融机构等多渠道的融资方式。政府和市场都发挥了重要作用, 由于市场机制可以更好地反映生态保护与补偿的成本收益, 市场创新对流域生态补偿正在发挥更重要的作用。

4 经验和启示

第一, 改变立法理念, 完善法律制度。世界上许多国家湿地生态补偿制度的建立有法可依, 湿地保护工作趋于法制化。"零净损失"的立法理念从总体上保持了湿地数量稳中有升, 将湿地保护的重点放在恢复、重建、维护和改良方面, 充分兼顾了保护和开发。

第二, 重视湿地保护及利用的综合政策体系构建。湿地保护是一项建立在复杂利益关系调整基础上的事业, 既涉及私人利益与公共利益关系的调整, 也关系到国家短期利益与长期利益的取舍, 这就客观要求湿地保护政策具有综合协调功能。在湿地保护政策手段选择上, 世界上许多国家既重视法律和管理手段的应用, 也越来越重视通过市场、税收、补偿等经济手段处理湿地保护和利用中的各种利益关系。

第三, 积极开展湿地保护教育, 重视并制定制度保证公众参与。通过立法和相关制度建设搭建公众参与湿地保护的平台, 利用社会力量增加湿地保护投入, 并通过湿地保护信息公布制度加大社会监督是发达国家湿地保护政策的新走向。澳大利亚的湿地政策采用保护区社区参与管理的模式以及与当地土著居民、土地拥有者共同管理的模式[14]。比如, 南澳洲艾培克斯公园以社区为基础完成公园湿地水质监测计划。维多利亚州的库纳湾湿地以社区为基础设立了湿地监督管理组, 并且以当地居民为该小组的领导, 统领湿地的管理工作。

第四, 注重公共利益与个人利益以及各政府部门的协调一致。湿地面积"零净损失"目标的实现是一个动态的过程, 不仅要控制对现有湿地的占用和破坏, 政府也有责任通过恢复和重建以保证湿地面积的动态平衡, 使湿地生态系统的总体功能得到恢复和提高。国外的湿地立法比较注重公共利益与个人利益之间的权衡。这在美国《清洁水法》第404条规定中有充分的体现。沼泽地翻犁条款的主管机构为农业稳定和保护事务局, 主要承担技术部分的工作, 但是在决定该计划的实施政策和规则的相关事宜时, 需要与农业服务局商议之后决定。这样就会减少各个部门之间的冲突和矛盾, 防止因为权责不清而产生纠纷。

第五, 通过多元化的方式设立完善的磋商机制。国外一些国家在明确不同湿地保护管理部门责权范围的基础上建立协调机构, 形成共同参与的协商机制, 提高湿地保护管理效率; 同时, 重视通过管理制度的建立确保湿地保护政策的稳定性和可持续性。美国、加拿大等发达国家对于湿地都采取"可持续管理"的政策和制度, 所有湿地均经调查分类后分级管理, 重要湿地则优先保护, 并落实在法定计划中[15]。澳大利亚在维多利亚州库纳湾湿地管理中, 利益相关者和当地社区组织一起建立了一个湿地保护研讨会制度, 共同商讨湿地保护事宜。这样一方面最大程度地保证了政策的科学性和可操作性, 另一个方面也向当地民众宣传了湿地保护政策和计划, 更有利于湿地保护的顺利实施。

综上所述, 湿地保护政策和湿地生态补偿政策还在不断发展和完善, 遏制湿地面积减少和通过综合政策手段增加湿地面积是其共同点。不论是发达国家还是发展中国家, 都有很多值得我们学习和借鉴的经验教训。在我国的湿地保护政策体系建设中, 不仅要学习国外的先进经验, 更要结合具体情况, 从发展的角度, 本着人与自然相协调和可持续的原则发展和完善我国的湿地保护政策体系, 从而为湿地生态补偿机制的建立搭建一个良好的平台和提供一个法律的依据。

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