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  世界林业研究  2010, Vol. 23 Issue (6): 18-23  
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引用本文  

刘弈, 佘光辉. 高保护价值森林与公益林比较分析[J]. 世界林业研究, 2010, 23(6): 18-23.
Liu Yi, She Guanghui. Comparative Analysis Between the High Conservation Value Forest and Non-Commercial Forest[J]. World Forestry Research, 2010, 23(6): 18-23.

基金项目

林业公益性行业科研专项资助项目(201004002);我国典型森林类型健康经营关键技术研究

通信作者

佘光辉, 男, 教授, 博士生导师, 研究方向为森林资源管理, E-mail:ghshe@njfu.com.cn

作者简介

刘弈, 男, 博士研究生, 研究方向为森林可持续经营管理, E-mail:liuyi_sfa@163.com

文章历史

收稿日期:2010-07-28
高保护价值森林与公益林比较分析
刘弈1,2 , 佘光辉     
1. 南京林业大学森林与环境学院, 南京 210037;
2. 国家林业局调查规划设计院, 北京 100714
摘要:高保护价值森林概念自提出以来受到了广泛的关注与研究, 并在我国森林可持续经营体系中得到认可和应用。文中从高保护价值森林和公益林两者所涉及概念的范围、特征和经营原则3个方面进行了全面系统的分析比较。认为在范围上, 两者关注层面和对象有所区别; 在特征上, 两者的推动者和补偿者截然不同; 在经营原则上, 两者可以互为补充。通过对高保护价值森林和公益林概念与经营原则的比较研究, 肯定了高保护价值森林概念对于完善我国公益林经营管理模式的意义, 对于我国创新经营发展思路、提高经营水平具有-定的指导意义和较高的参考价值, 并在其两者之间探索了-条相互融通的渠道。
关键词高保护价值森林    公益林    森林可持续经营    森林经营规划    
Comparative Analysis Between the High Conservation Value Forest and Non-Commercial Forest
Liu Yi1,2, She Guanghui     
1. College of Forest Resource and Environment, Nanjing Forestry University, Nanjing 210037, China;
2. Academy of Forest Inventory and Planning, State Forestry Administration, Beijing 100714, China
Abstract: Since the emergence of the concept of high conservation value forest(HCVF), it has been extensively followed with interest and accepted as well as applied in sustainable forest management system in China.In this article, the concepts, characteristics and management principles of HCVF and non-commercial forests were compared and analyzed.It was concluded that, in terms of concept scope, the two concepts differ in the focus and objects; they are characteristically different in the promoter and forest eco-compensator; and the management principle of HCVF and non-commercial forest can be complementary.The comparative analysis confirmed the importance of HCVF to perfect non-commercial forest construction and protection. Besides, under the forestry classification management system, we explored a feasible method to integrate the HCVF into non-commercial forest management.
Key words: high conservation value forest    non-commercial forest    sustainable forest management    forest management plan    

自高保护价值森林概念提出以来, 由于开展森林认证工作的需要, 国内众多学者对该概念进行了介绍及相关研究[1-2], 也有对高保护价值森林与公益林作初步比较的研究[3]。2006年以来, 国家林业局将高保护价值森林概念分别纳入《森林经营方案编制与实施纲要》和《县级森林可持续经营规划编制指南》 (以下简称《指南》), 意味着高保护价值森林的概念在我国森林可持续经营体系中得到认可和应用。尤其是2009年颁布的《指南》作为指导我国开展县级森林可持续经营的纲领性文件, 明确提出要在森林经营区划中纳入高保护价值森林, 对进一步研究与应用高保护价值森林概念提出了更高的要求。在林业分类经营、森林分类区划以及公益林、商品林等相关概念不断融入林业可持续发展和森林可持续经营的今天, 如何借鉴乃至应用高保护价值森林的概念, 不仅是森林经营规划编制工作中的一个新要求, 更是创新森林经营管理理念的一个新课题。

通过对高保护价值森林和公益林概念及经营理念的比较研究, 力图在其两者之间寻求一条相互融通的渠道, 并在实践中互相补充。引入高保护价值森林的相关理念, 对于我国在坚持林业分类经营管理体制、遵行相关法律法规和规程标准的基础上, 创新经营发展思路、提高经营水平具有重要的指导意义。

1 判(界)定标准的范围

对于高保护价值森林范围的认定过程, 我国习惯称为判定; 而对于公益林范围的认定过程, 按我国惯例则称为界定。判定或界定2个词在英语中都译为Define, 学界和业界也没有对此作严格的区分, 其细微差别主要在于判定带有一定的主观意味, 而界定带有较强的客观色彩, 这与两者认定标准的主要特征有关。为不至于引起歧义, 本文遵照惯例分别称为判定与界定。

1.1 高保护价值森林

所有的森林都包含一定的环境和社会价值。为了将人们对森林的关注重点从造林、采伐等传统的森林经营过程转移到森林所具有的生态、社会、文化等特殊价值上来。森林管理委员会(FSC)于1999年在其制定的森林认证原则中提出了高保护价值森林(HCVF)的概念[4], 以此作为标准, 划分出在环境、社会、经济、生物多样性或景观价值等方面重要性显著的森林区域, 并对其加以保护。2003年, 世界自然基金会(WWF)与宜家集团(IKEA)合作开发制定了高保护价值森林工具包, 对高保护价值森林概念的应用提供实用性的指导, 判定以下6种类型的森林或森林区域为高保护价值森林:

1) 具有全球、区域或国家意义的生物多样性价值(如特有种、濒危种、残遗种)丰富的森林区域;

2) 具有全球、区域或国家意义的大片景观水平的森林区域;

3) 拥有珍稀、受威胁及濒危生态系统或包含在这些生态系统内的森林区域;

4) 在某些重要情形下提供基本生态服务功能(如集水区保护、侵蚀控制)的森林区域;

5) 满足当地社区基本需求(如生存、健康)的林区域;

6) 对当地社区的传统文化特性具有重要意义的森林区域。

1.2 公益林

林业既是一项重要的公益事业, 也是一项古老的基础产业。我国按照森林的用途和生产经营目的划定公益林和商品林两大类, 实施分类经营、分类管理。公益林的经营按照公益事业进行管理, 以政府投资为主, 吸引社会力量共同建设; 商品林的经营按照基础产业进行管理, 主要由市场配置资源, 政府给予必要扶持[5-6]。各级财政还设立了森林生态效益补偿基金, 专门用于公益林的经营管理。公益林具体是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱, 对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用, 以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。国家林业局和财政部2009年印发的《国家级公益林区划界定办法》认定下属范围的森林、林木、林地为国家级公益林:

1) 重要江河干流源头;

2) 重要江河干流两岸[界江(河)国境线水路接壤段以外];

3) 森林和陆生野生动物类型的国家级自然保护区以及列入世界自然遗产名录的林地;

4) 重要湿地和水库周围;

5) 边境地区陆路、水路接壤的国境线以内的林地;

6) 荒漠化和水土流失严重地区;

7) 沿海防护林基干林带、红树林、台湾海峡西第一重山脊临海山体的林地;

8) 东北、内蒙古重点国有林区以禁伐区为主体的原始林、自然保护区和天然林。

全国各省级行政单位又在国家级公益林的基础上, 根据当地生态保护和经济社会发展的需要, 区划省级公益林, 并指导所属各县(区、市)划定县级公益林。

1.3 比较分析

高保护价值森林判定标准涵盖了森林3个方面的属性, 区域1、2、3体现了森林保护生物多样性的价值; 区域4体现了森林提供生态服务功能的价值; 区域5和6体现了森林的社会与文化价值, 其中区域5还隐含了森林的经济价值。公益林界定标准中(以国家级公益林为例), 区位1、2、4、6、7、8的森林主要发挥生态服务功能, 区位3的森林体现了生物多样性保护的功能; 区位5的森林则主要发挥社会功能。两者的判(界)定标准都重点关注了森林在保护生物多样性和生态、社会与文化方面的价值, 具有明显的同一性, 基本存在相互对应关系D但也有差别, 主要体现在2个方面。

1.3.1 关注层面不同

高保护价值森林中, 区域1、2、3重点关注全球性、区域性或国家层面上具有高保护价值的森林, 而区域4、5、6强调的是对当地具有重要作用并需要加以保护的森林。其关注层面从全球到当地, 范围上做到了应保护尽可能保护。在我国, 国家级公益林从国家或国家层面以上出发, 界定重要的森林、林木或林地加以保护和建设; 省级公益林则在国家级公益林的基础上从省级层面出发进行界定; 县级公益林依次类推。这是国家公益林政策受事权划分影响的集中表现。因此, 相对于高保护价值森林, 我国公益林的界定标准在保护地方, 尤其是县级以下地区范围内生态、社会效益显著的森林区域尚存在欠缺。这一方面是与我国按照事权划分的公益林保护与建设投资和森林生态效益补偿基金制度相关; 另一方面是受"集中连片"的公益林界定原则影响[7]

我国公益林建设要注意加强对高保护价值森林中的区域4, 即提供基本生态服务功能的重要森林的重视, 不能因事权划分而忽视对县级以下地区范围内此类森林的保护。只要对当地居民具有重要价值的森林, 无论其影响程度高低, 牵涉居民数量多少, 都要加以保护, 决不能由于森林经营而使提供基本生态服务功能的森林遭到破坏, 从而影响当地居民的生活与生计。

1.3.2 关注对象不同

相对于公益林与商品林概念的互不包容, 高保护价值森林中还包括了对当地社区有较高经济价值的森林。高保护价值森林的区域5就是以满足当地社区基本需求为标准进行判定的, 该区域森林不仅包括了在提供生态服务方面具有重要功能的森林, 也包括了在创造经济效益方面具有突出作用的森林。其中的社区概念, 不仅包括完全依赖于森林的社区, 也包括任何从森林获取无法替代的收入、食物或其他利益的社区。山区作为森林经营的主要区域, 经济相对欠发达, 对森林的依存度很高。高保护价值森林的判定标准认可了经济效益较高的森林在社区生计方面起到的社会功能, 而公益林根据分类经营的总体思想指导与提供经济效益的商品林不相包含。

2 判(界)定标准的主要特征 2.1 高保护价值森林

1) 基于科学。根据当地的生态和社会信息, 立高保护价值森林判定的系统性框架。但是, 森林的高保护价值能否得到准确判定, 最终决策还是主观性的。

2) 基于利益相关者。高保护价值森林的概念图使尽可能多的利益相关者参与到判定和评估过程中, 使其概念能够汲取各方面的专业知识和经验, 并确保这种主观决策过程能够代表更广泛的利益。

3) 适用于所有森林类型。不管是北方森林、带森林还是热带森林, 天然林还是人工林, 完整森林还是破碎森林, 高保护价值森林的判定仅依赖于其是否存在高保护价值。

4) 应用于不同尺度范围。高保护价值森林可是大片森林中的一小部分, 也可以是整个森林经营区域。同样, 高保护价值森林的判定可以在小尺度范围(定点水平)内进行, 也可以在大尺度范围(景观或国家水平)内进行。

2.2 公益林

1) 基于法律法规。我国《森林法》规定, 根营目的和主导利用不同, 把森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林等五大林种。林业分类经营管理体制进一步明确, 将发挥生态效益和社会效益为主的防护林和特种用途林划分为公益林。公益林按照事权划分, 报国务院或相应级别的人民政府批准。《森林法实施条例》中明确, 省级行政区的公益林面积不少于本行政区森林总面积的30%。各级政府林业主管部门也出台相应的办法指导公益林界定工作。

2) 基于现实矛盾。在不同的历史时期, 社会林业的主导需求不同随着对森林的功能、作用和价值等认识的不断更新和深化, 人们对森林的社会和生态服务要求越来越高, 越来越迫切, 林业生产经营者对森林的直接经济利用受到越来越多的限制。因此引发了林业发展的基本矛盾, 即林业生产经营者为提供森林的社会和生态服务长期支付巨额费用而得不到补偿。在市场经济条件下, 政府必须明确森林的经营目的和主导利用方向, 对林业生产经营者因主导利用方向变化而产生的损失给予补偿。

3) 基于经济基础。我国林业既要解决历史遗留下来的严重的生态破坏问题, 又要应对发展中不断出现的新的生态问题, 还承担着解决山区、林区"三农"问题的重担, 任务十分艰巨。宏观面上, 林业发展长期处于艰难统筹兼顾生态服务和经济利用需求的窘迫状态。微观面上, 每一片森林都面临着为国家和社会提供生态服务, 为生产经营者创造经济收益两方面[8]。因此, 公益林是在政府财政资金容许的范围内, 根据当地的资源条件、生态环境条件和社会、经济发展需求, 按照森林的主导利用方向而进行界定的。

4) 基于总体布局。公益林的界定按照集中连片、合理布局的原则, 先宏观后微观的步骤, 宏观布局合理、微观处理得当的要求, 在合理总体布局的前提下, 再进一步完善局部的界定。

2.3 比较分析

高保护价值森林的判定是为了解决与森林或森林经营有关的社会、经济和环境问题, 目的在于约束森林经营主体的经营行为。公益林的界定主要是基于我国的基本国情, 相对于高保护价值森林, 体现的是一种国家或政府行为。

2.3.1 主要推动者不同

高保护价值森林的判定是从非政府组织, 即中介机构的角度提出的, 其概念应用、推广、执行的局限性也很明显。就非政府组织本身而言, 并不能保证这些有价值的森林能够得到切实有效的保护, 有关高保护价值森林的判定及相关的经营决策最终还是取决于资金或政策的保障。同时, 虽然针对高保护价值森林的评估和咨询过程能够提供参考决策的有效信息, 但这些评估和咨询却没有最终的发言权。

公益林建设或林业分类经营是基于我国的基本国情而实施的一项有利于保护森林资源, 改善生态环境, 实现森林可持续经营乃至国家可持续发展的一项战略举措。其界定是由各级政府林业主管部门组织区划并报相应级别人民政府批准公布的, 具有法律效力。

2.3.2 效益补偿者不同

判定高保护价值森林与界定公益林的目的都是为了更好地发挥森林在保护生物多样性和提供生态、社会服务功能等方面的作用。高保护价值森林的概念是森林认证的原则之一, 森林认证以市场机制促进森林可持续经营, 是一个有效的手段和工具。高保护价值森林判定标准强调从经营者、利益相关方的角度出发, 促使森林经营主体的经营行为有利于所属森林的可持续发展。森林经营主体通过市场准人而获得额外的经济效益, 其补偿者是最终购买森林经营者生产产品的消费者。

公益林的界定集中体现了国家或政府出钱保护森林, 向经营者购买森林的生态和社会服务功能。在现有公益林界定标准的基础上, 随着国家经济社会发展程度及国民对森林多功能认识程度的提高, 公益林保护的广度、深度和力度也将不断增加。

3 经营原则 3.1 局保护价值森林

在具有高保护价值的森林中开展经营活动, 必须以有利于维护或加强森林高保护价值的特征为目标, 并且坚持预防性的原则, 从预防的角度来考虑制定关于高保护价值森林经营的各种决策。所谓预防性原则是指, 在实践中, 如果一种价值可能存在, 那么在经营中必须假定其确实存在; 如果一种活动可能会危害某种价值, 那么在经营中必须假定其确实会危害。采纳预防性原则确保了高保护价值森林的特征得到维持和增强, 尤其是在其经营活动对保护价值影响程度还不甚明了的情况下。

同时, 采伐高保护价值森林不是一种禁忌。高保护价值森林的概念是实现森林可持续经营的一种途径, 并非排除任何情况下、任何形式的森林采伐。

3.2 公益林

在公益林中开展经营活动, 必须以有利于增强森林的生态和环境保护功能, 维护生物多样性, 提高森林生态效益与社会效益为目标, 按照公益林不同林种的建设要求, 确定公益林建设模式和技术指标, 以森林培育为主要内容。

我国目前的公益林建设根据因地制宜、适地适树的原则, 封山育林、飞播造林和人工造林相结合, 乔、灌相结合, 多林种、多树种、多层次、多功能相结合, 提倡营造混交林。公益林经营按照自然规律, 分特殊保护区、重点保护区和一般保护区3个保护等级确定经营管理制度, 合理安排经营管护, 优化森林结构, 促进森林生态系统的稳定性和森林群落的正向演替。

3.3 比较分析

通过对高保护价值森林和公益林经营原则的比较可以认为, 两者的经营原则不仅存在互补, 还可以叠加, 以利于提高森林经营水平。

3.3.1 保护严格程度不同

高保护价值森林的概念作为一种工具, 目的在于促使森林经营主体能够制定以保护为基础的经营规划, 关键是确保所有的经营决策都能从维持或增强所判定的高保护价值出发, 同时在经营影响不明时采用预防性原则。对高保护价值森林的经营保护, 在某些情况下可能意味着常规保护, 在其他情况下可能意味着可持续的木材经营利用, 还有可能是为了更好地保护森林重要价值而采取的与传统森林保护不同的其他措施。例如, 在具有重要生物多样性保护价值(特有种、濒危种)的森林区域内进行片伐、清灌等措施, 创造野生动植物适宜的生境。高保护价值森林的保护是一种积极意义上的经营保护。

公益林经营以不影响其发挥森林主导功能为前提, 以限制性的综合利用和非木质资源经营利用为主, 达到有利于森林可持续经营和资源可持续发展的目标。具体来说, 以自然保护区和生态极端脆弱区为主的一级国家级公益林禁止生产性活动, 二、三级国家级公益林只可以进行抚育和更新性质的采伐, 实行严格的保护。

3.3.2 措施细化程度不同

高保护价值森林作为森林认证中的概念, 要求通过森林认证的经营者必须对高保护价值森林予以保护, 并对高保护价值森私经营提出了相应的经营原则。其重点就是在森林经营过程中应用预防性原则, 该原则体现了高度的指导性, 较为抽象, 在操作性方面显得比较单薄。预防性原则囿于细化程度不够, 只能作为经营高保护价值森林的指导性原则。

公益林建设作为一项国家或政府的行政要求, 各级政府对其经营制定了相对详细的原则与规定, 按公益林不同林种的建设要求, 确定公益林建设模式和技术指标, 以利于经营者遵照执行, 也有利于管理者指导和监督。其原则与规定相对具体, 因而具有较强的指导性和可操作性。

4 结语

随着森林经营实践的深人, 森林及其野生动植物资源的保护工作逐渐受到重视并被提到政府议事日程。公益林建设与保护已经成为我国各级政府保护森林资源的主要手段之一。高保护价值森林作为森林认证的原则之一, 可以有效促进森林的可持续经营。其相关概念和经营原则对于我国森林分类经营、森林生态效益补偿以及自然保护区建设等政策的完善具有重要的参考价值。

4.1 引入高保护价值森林概念有利于完善我国公益林经营

一是判定高保护价值森林有利于填补公益林建设和保护的不足。当前, 对于国家、省以及县一级政府行政主导并认同范围内的公益林建设和保护相对较为全面。对于县级以下区域, 尤其是乡镇、村庄的森林保护尚存在不足。例如, 对于村庄百姓生存发展具有重要作用的水源涵养林、对于减轻自然地质灾害具有明显效果的水土保持林等具有重要生态服务功能的森林, 因其面积不大、分布零散, 很难得到有效保护并予补偿。在高强度的森林经营活动中, 必须加强此类森林的保护, 避免发生严重的生态危害[9]

二是把预防性原则作为我国公益林经营的指导性原则之一。在预防性原则的指导下, 合理采取我国公益林建设相关标准、规程措施, 能够确保森林经营活动真正有利于实现森林的生态和社会服务功能。尤其是针对自然保护区中公益林的经营, 该原则具有很强的指导和实践意义, 值得进一步研究, 并加以应用。同理, 高保护价值森林经营在其本身的预防性原则指导下, 遵循我国公益林的经营原则与相关规定, 也有助于保证高保护价值森林概念的实施。

4.2 建立高保护价值森林和公益林之间的融通渠道

县级森林可持续经营是我国森林可持续经营体系中承上启下的关键环节。《指南》要求在县级森林可持续经营规划(以下简称"规划")编制中引入高保护价值森林的概念, 并将高保护价值森林区域纳入到森林经营区划中, 是完善我国森林可持续经营体系的初步尝试。根据高保护价值森林关注层面的特征, 我们认为应该从宏观和微观2个层次进行考虑, 把高保护价值森林概念与公益林进行对接。在县级以上区域的宏观层面, 按照"规划"的森林分类区划, 分别公益林与商品林2个林种, 其中的公益林基本涵盖了高保护价值森林区域, 对高保护价值森林能够实施有效的保护。在县级以下区域的微观层面, 按照"规划"的森林经营类型区划, 把涉及乡镇、村庄层面的高保护价值森林组织成为森林经营类型, 通过对该森林经营类型的管理实现对高保护价值森林的严格保护。

从宏观和微观2个层面出发, 将高保护价值森林融入到森林可持续经营不同层次的区划之中, 既能够满足《指南》优先区划出生态、社会等高保护价值森林区域并实施有效保护的要求, 更重要的是在高保护价值森林和公益林两者之间寻求了一条相互融通的渠道, 有利于我国在坚持林业分类经营管理体制, 遵行相关法律法规和规程标准的基础上, 引人当前国际主流的森林可持续经营认证理念, 提高森林经营水平。

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