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  世界林业研究  2010, Vol. 23 Issue (6): 61-65  
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引用本文  

欧阳爱辉. 缅甸森林法探讨[J]. 世界林业研究, 2010, 23(6): 61-65.
Ouyang Aihui. A Research of the Forests Legislations in Myanmar[J]. World Forestry Research, 2010, 23(6): 61-65.

作者简介

欧阳爱辉(1979-), 男, 湖南宁远人, 湘潭大学诉讼法学化学和动漫艺术, E-mail:basten2018@yahoo.com.cn

文章历史

收稿日期:2010-07-12
缅甸森林法探讨
欧阳爱辉1,2     
1. 湘潭大学法学院, 湖南湘潭 411105;
2. 湖南工学院工商管理系, 湖南衡阳 421008
摘要:通过对缅甸森林法律制度主要涵盖的森林物权、森林规划利用、森林开发许可、森林损耗补救和责任追究等方面规定的介绍, 认为缅甸森林法可谓得失利弊共存。其主要优点在于规划利用规定系统严密、特殊林木保护规定得力、森林损耗补救规定切实可行和刑事责任追究规定简明扼要, 主要缺憾则在于私人参与措施相当有限、国际合作协调规定大量缺失和责任追究规定远未完善。缅甸森林法对中国森林法的借鉴启示相当广泛。
关键词缅甸    森林法    
A Research of the Forests Legislations in Myanmar
Ouyang Aihui1,2     
1. Law School, Xiangtan University, Xiangtan 411105, Hu'nan, China;
2. Business Management Department, Hu'nan Institute of Technology, Hengyang 421008, Hu'nan, China
Abstract: By introducing the forest legislations in Myanmar which cover five main domains:forest property rights, forest planning and utilization, permission of forest exploitation, forest loss remedies and liability and accountability, it was argued that the forest legislations of Myanmar have both strengths and defects.Its main strengths include systematic and rigorous regulations for planning and utilization, effective protection of special forests and trees, feasible regulations on forests loss remedies and criminal clear and brief regulations on liability and accountability.And its main defects include limited measures for encouraging the participation of private sector, absence in regulations on international cooperate and coordinate and unaccomplished regulations on liability and accountability.The forest legislations of Myanmar give extensive reference and insight to Chinese forests legislations.
Key words: Myanmar    forests legislation    

作为东南亚森林覆盖率和林业经济占国民生产总值比重最高的国家之一,缅甸长期以来在大力发展林木产业的同时,也竭尽所能地实现着对各类森林资源的合理可再生保护。迄今为止,该国已逐渐形成了以现行《缅甸联邦森林法》为核心,以《缅甸联邦林业章程》、《国家森林采伐实施细则》、《缅甸社区林业细则》、《缅甸21世纪议程与环境政策》及《国家环境法框架》等一系列政府行政规章和政策文件为具体补它的森林法律制度体系。研究借鉴别国法制是本国法律不断进化趋于完备的重要方式,而我国迄今对域外森林法的研究却大多局限于西方发达国家,实质上缅甸等发展中国家的相关法律制度中也有不少值得借鉴启发的地方。故此,本文特就缅甸森林法展开分析探讨,以期能为日后我国森林法的进一步完善提供些许帮助。

1 缅甸森林法的主要规定

在最广义上,缅甸现有森林法主要包括对森林物权、森林规划利用、森林开发许可、森林损耗补救和责任追究五方面的法律规定,在此逐一介绍。

1.1 廉林物权法律规定

物权作为对物进行直接支配,从而享受其利益的一类排他性权利,在民事法律中具有重要地位。毕竟“物”是人类社会赖以生存发展的坚实基础,现有缅甸森林法就森林物权做出了较详尽规定。

首先在森林所有权方面。尽管缅甸政府于上世纪80年代后期便已宣布实行市场经济,1995年联邦政府还成立了国家私有化委员会来推动私有化进程,但在森林所有权上政府始终持谨慎态度。为了保障森林等自然资源的妥善利用,缅甸政府一直奉行森林等自然资源国家绝对所有的方针。鉴于柚木尤其是天然柚木一直是缅甸最主要的出口林产品,对国家外贸经济发展具有至关重要的作用,现行《缅甸联邦森林法》第8条明确强调“不论生长在国家什么地方的柚树都为国家所有”。

其次在森林开发权方面。为了能够凭借森林资源开发来推动国家整体经济发展,通过现行《缅甸联邦森林法》和林业部1996年出台的《国家林业行动计划》 (NFAP)等一系列政府行政规章,缅甸在一定程度上鼓励私人对森林进行投资与合理开发。譬如,现行《缅甸联邦森林法》第14条规定,“任何个人或组织有权根据规定种植和维护森林植园。……但是基于防止滥伐、可持续经营及其他一些政治经济因素,现有法律规章均仅允许私人从事除柚木以外的阔叶林采运与出口,私人经营原木和出口也属明令禁止之列[1]

1.2 森林规划利用法律规定

“有效协同“人与自然“的关系,是保障人类社会可持续发展的基础。[2]"出于科学合理开发利用森林资源,确保生态平衡、环境协调的考虑,现有缅甸森林法确立起了一套较完整的森林规划利用规定。

首先,在宏观上,缅甸林业部通过1999年颁布的《林业可持续经营的标准与指标》详尽确立了一整套森林规划利用实现可持续经营的总体指标体系。它共包括7项标准、76个具体指标和257项行动计划,有效推动了森林保护与森林资源开发的平行运作。作为缅甸森林保护和开发根本大法的现行《缅甸联邦森林法》第5条也明确指出,政府可在“保护水和土壤、保护旱带森林、保护红树森林、保护环境和生物差异、保护林产品的持久产量“的目标下对林地实施规划。迈入21世纪后,缅甸法律规章修正委员会更积极筹备着设定新法律来进一步实现资源开发总体规划与环境保护[3]

其次,在微观上,缅甸林业部凭借上世纪90年代出台的《国家森林采伐实施细则》、《乡村林业指南》以及《缅甸21世纪议程与环境政策》等众多政府行女规章、政策文件对具体森林规划利用进行了有效指。例如,《国家森林采伐实施细则》依托缅甸1001多年来形成的较成熟的森林采伐体系,以国家立法形式规范了柚木等重要森林资源的年度轮伐制度,有助于森林的可持续开发;《乡村林业指南》则强调公众时森林资源开发一定程度的参与,赋予林区大小村社保护天然植被、自发设置森林保护机构的权限,从而为合理利用森林资源,满足当地居民生产生活需要提供了部分便利条件;《缅甸21世纪议程与环境政策》等政策文件还专门针对濒海地区破坏较严重的红树林生态系统开发做出了具体规定,以切实保护海岸红树林生态平衡。

1.3 森林开发许可法律规定

正所谓“不涸泽而渔“,森林资源作为一类消耗性资源,倘若其开发得不到有效节制,所带来的负面影响不言而喻。有鉴于此,现代国家在森林资源利用上大多建立了较完备的法律许可制度。缅甸也不例外,通过现行《缅甸联邦森林法》和相配套的系列政狩行政规章设置了一整套森林开发许可法律规定。

根据当前缅甸相关立法,森林开发利用者除非为了满足个人使用需要或用于农业、渔业而非商业目的,否则一律要得到有关官员的明示许可。现行《缅1甸联邦森林法》第19条指出,对商业规模的森林开发,省邦级林业官员有不超过1年的短期许可批准权限,林业局总局长可对2年以上4年以下的中期森林开发许可享有批准决定权,5年以上的长期森林开发则必须获得林业部长的专门许可。此外,缅甸森林法还就林产品的运输、移动设定了较严格的许可规定。例如,现行《缅甸联邦森林法》第23条强调,除非是在允许采伐区域内移动林产品、林产品数量不超过法定额度且不存有商业动机或在城市开发区移动林产品,否则任何将林产品从国内某一镇区运输、移动至另镇区的行为均需向林业局总局长授权的森林官员申请相关通行证。

1.4 森林损耗补救法律规定

损耗与补救同时并存是自然资源合理开发亘古不变的原则, 且因森林资源展现出整体性、有限性和可变性等特点, 对其损耗进行补救便更多强调一种实际际弥补而非货币补偿。尽管受政治、经济等因素影响,缅甸无力像南美大国巴西那样硬性做出热带雨林“伐一植一“的法律规定[4], 但仍凭借现行《缅甸联邦森林法》、《缅甸联邦野生动物、植物和自然区保护法》、《缅甸联邦林业章程》和《薪炭林种植计划》等一系列法律法规对森林损耗补救尤其是实际弥补设置了较详尽的规定。例如,现行《缅甸联邦森林法》第13条明确授权林业局总局长在获得林业部长准许的情况下可设立商业人工林、工业人工林、环境保护人工林、供应当地需要的人工林、村庄用柴人工林和其他人工林六大类人工补救林区;《缅甸联邦林业章程》等政府行政规章则在《缅甸联邦森林法》基础上进一步对大规模人工林进行了具体规划,将整个季风季节均规定为全国造林绿化活动广泛开展期,造林所需林木一概由政府承担,上世纪90年代政府每年免费发放林木数量已突破千万大关, 极大地促进了森林损耗的实际弥补,切实保障了林业可持续经营。

1.5 责任追究法律规定

正如阿奎那所言, “法律的首要和主要的目的是公共幸福的安排”[6]。对于那些违反法律规定乱砍滥伐、严重破坏森林资源损害公共利益与幸福的行为, 缅甸主要凭借现行《缅甸联邦森林法》这一森林资源保护的根本大法就其责任追究进行具体规定, 一定程度上遏制了相关违法行为。大体上说, 这类规定又多包括2方面内容:

其一是责任追究实体性法律规定。在实体法律规定上, 现行《缅甸联邦森林法》主要规定了行政和刑事2种责任。对行政责任而言, 现行《缅甸联邦森林法》第3至35条共设置了罚款、没收和暂停或吊销提取林产品许可证3类承担方式。其中具体罚款金额视林木类别(是否抽木或储备树木)、数量(是否超过3 t)、市场价值(是否超过5 000缅元)而定, 最高不得超过10 000缅元及林木市场价值的2倍; 没收则既包括对林木本身的查没, 必要时也囊括责任人申请提取林产品许可证时缴纳的保证金和预付金; 暂停或吊销提取林产品许可证则主要适用于个人已获相关许可但其代理或工人违反了许可证条款的情形。对刑事责任而言, 现行《缅甸联邦森林法》第40至4条共设置了罚金刑、有期徒刑和没收财产3类承担方式, 涵盖非法进人储备林区、非法在储备林区狩猎捕鱼、无证获取林产品和设立林业开发企业、乱砍滥伐、伪造或破坏林业部门所做林产品标记等各个方面, 其最高惩罚力度可达同时并处7年以下监禁、50 000缅元罚金和没收财产。此外, 第4 7条还附带规定了森林犯罪给林业部门造成损害时应进行民事赔偿的条款。同时, 为防止林业部门工作人员滥用行政职权, 现行《缅甸联邦森林法》第45条和第46条也分别强调, “任何林业员工通过滥用本法授予他的权力无正当理由、无根据地没收林产品, 将被处以10 000缅元的罚款或延至1年的监禁, 或二罚并施。……以贪污手法或违反法律接受现款或物品者, ……监禁期最短1年最长7年。”

其二是责任追究程序性法律规定。现行《缅甸联邦森林法》第32条和第52条明确规定了相应人员在调查违法者时所拥有的职权:省、邦、区、镇森林部门行政官员具备搜查、逮捕、没收和处理相关产品的权力, 林业员在履行职责时可获得人民警察必要的帮助; 第37条和第38条则规定了责任被追究者的程序救济权, 如个人对镇区森林官员下达的命令或所做决定不满, 可在命令或决定发出后30日内按规定向有关镇区森林官员或省邦官员提出上诉等; 第52条和第53条对证据出示和举证责任做出了部分规定, 认为某些不易出示的证据(如较笨重的林木等)仅需向法院提交报告书或其他相关证据也具备法律效力, 对林产品合法所有权或拥有权的举证责任须由被告方承担。

2 对缅甸森林法的评价

总体说来, 缅甸森林法历经长期演变发展, 逐渐在诸多方面形成了自身的鲜明特色, 有效推动了国内森林资源可持续开发, 但同时因政治、经济、立法技术滞后等众多条件束缚, 其尚待改进的地方也相当明显, 可谓得失利弊共存。这也恰应验了西儒德沃金所言, “法律是一种不断完善的实践”[7]

2.1 缅甸森林法之得

缅甸森林法的得, 或者说缅甸森林法的主要优势, 多半体现在以下几方面:

第一, 森林规划利用规定系统严密。如前所述, 缅甸通过《林业可持续经营的标准与指标》、《国家森林采伐实施细则》、《缅甸21世纪议程与环境政策》等一系列政府行政规章和政策文件确立了详尽严密的森林规划利用体系。它们既能从宏观上统领林业开发保护全局, 又可由微观层面实施“见缝插针”、“对症下药”式的针对性森林合理利用规划; 另外, 这些规定还巧妙地实现了同森林开发许可法律措施遥相呼应, 进而确保各项开发许可的合理性, 有效遏制种种违规许可与无序胡乱许可现象。

第二, 特殊林木保护规定得力。从前文可知, 缅甸相关法律对某些特殊性质林木给予了重点倾向化保护。譬如, 对最主要的出口林产品抽木强调所有权一概归于国家, 其采伐必须使用特定年度轮伐制度; 对同沿海地区生态环境休戚相关且现阶段破坏较严重的红树林生态系统进行特别关照。凡此种种, 便能够从国家、社会、普通公民的特殊实际需要出发, 真正发挥对部分特殊林木的专门保护功效。

第三, 森林损耗补救规定切实可行。哪里有自然资源损耗, 哪里就必须积极展开各种补救。考虑到当下缅甸国内冲突不断、经济发展长期停滞不前的严峻现实, 缅甸森林法就森林资源损耗设置六大类人工补救林区、在适宜林木生长的季风季节开展全国大规模造林绿化活动等规定, 实质是竭尽所能推动森林损耗补救, 这比那些空谈远景规划蓝图或不切实际地设计补救目标自然更加具备现实操作性。

第四, 刑事责任追究规定简明扼要。缅甸林业犯罪规制与中国等国家存有较大差异, 它将相关刑事责任追究条款主要置于森林法而非刑法中, 即把现行《缅甸联邦森林法》视作了特别刑法。中国等国家则将对此类犯罪的责任追究条款分开散落于森林法和刑法内, 其中主要规定设置于刑法。前者的立法技术方式较后者来说, 由于多集中在一部法典——《缅甸联邦森林法》中, 不致呈零星散落状分布显得成本偏高过于繁琐, 故更加具备法条简明扼要感。

2.2 缅甸森林法之失

缅甸森林法之失, 即缅甸森林法所暴露出的主要缺憾大致包括如下3方面:

第一, 私人参与措施相当有限。众所周知, 对自然资源进行合理开发保护仅寄希望于国家力量是远远不够的。除国家公权力外, 它还必须获得社会中千千万万私人微小个体的鼎力支持与积极协助, 即私人的踊跃参与。不过可惜的是, 现有缅甸森林法体系内虽有部分规定保障、鼓励私人参与森林资源合理开发保护, 但它们既不够具体详尽, 所占法条比重也相对较少, 故没法在最大化程度上以法律武器形态为私人相关活动提供强有力支持, 严重影响到私人活动热情和积极性。而常年国内冲突不断又造成缅甸政府财力极端匾乏, 国家无力就森林资源进行全面妥善开发保护。如此一来, 在私人参与措施相当有限的情况下, 缅甸森林法真实运作功效便大打折扣。

第二, 国际合作协调规定大量缺失。要实现林业的可持续经营, 除需设立严密的国内规制管理体系外, 国际合作协调同样不可或缺。缅甸作为一个林产品出口大国便更应如此, 但可惜的是, 和中国等一些发展中国家及许多发达国家相比, 现有缅甸森林法体系中有关国际合作协调的规定呈大量缺失状态, 很少就国际共同协作做出具体的针对性规定。而实际上, 多年来缅甸林木非法出口现象相当严重, 大量违规乱砍滥伐甚至破坏性砍伐的树木被以各种方式运输、加工销售到邻国或在邻国转运到那些林木需求较旺盛的西方国家。倘若无法通过相关国际合作协调规定(如签署双边或多边管制协定等)来彻底切断这些非法多方进出口渠道, 受国家主权和国内不同派别政治、军事冲突限制, 单凭缅甸政府一己力量开展遏制行动断难奏效。另外, 国际合作协调规定的大量缺乏还会造成本身经济、技术相对较落后的缅甸既无法凭法律武器从国外长期获取所需的森林资源开发保护资金与技术, 也无法以法律手段将自身某些成功技术、经验(如袖木的年度轮伐管理等)向外输出同别国开展长期稳定交流。因此, 国际合作协调规定大量缺失带来的危害不言而喻。

第三, 责任追究规定远未臻完善。首先在责任追究实体性法律规定上, 缅甸现有森林法多以行政和刑事责任规定为主, 除个别刑事条款附带规定在犯罪给林业部门带来损害时应进行民事赔偿外, 其他民事责任追究制度极其鲜见。可实际上, 违法开发森林资源给国家、社会和个人造成的民事损害是广泛存在的。倘若缺乏赔礼道歉、具结悔过、停止侵害、排除妨碍、恢复原状、消除影响、赔偿损失、支付违约金等一系列程度不等的民事责任追究制度, 光靠行政和刑事手段对违法行为实施规制, 一方面导致已经发生的民事损害依旧无法获取有效弥补, 另一方面对那些情节轻微仅造成民事损伤的违法者也是相当不公正; 其次在责任追究程序性法律规定上, 缅甸现有森林法显得过于简略, 既很难完全满足森林资源保护需要, 又无法切实给予责任被追究者充分程序救济权。例如, 现行《缅甸联邦森林法》第32条规定林业部门行政官员拥有逮捕、搜查等权力, 但它们究竟该如何具体运用则语焉不详, 这便给森林资源保护造成了不小障碍; 现行《缅甸联邦森林法》第37条和第38条赋予了责任被追究者上诉权, 但欠缺具体上诉程序规定。加上缅甸长期由军人掌控权力, 国家从上到下普遍缺乏“法律至上”和“法律维权”的法治社会理念, 这又如何能确保责任被追究者获得真正充分程序救济?

3 余论:缅甸森林法对我国的借鉴及启示

“作为调整各国人们行为的一种规范, 法律又有普遍性, 它要解决各个国家的人们都面临的共同问题。[8]”同属发展中国家的缅甸和中国虽具体国情迥异, 但森林资源开发保护方面均已遭遇到程度不一的类似话题。通过与前文对缅甸森林法主要规定和得失利弊的评介进行比照, 我们不难发现, 缅甸森林法留给我国的借鉴与启示不容小觑:

首先, 应设立系统严密的森林规划利用规定并大力推动私人参与森林资源合理开发保护。同缅甸相比, 近年中国在森林规划利用方面虽也出台了诸多法律规定, 但它们还远不够系统完备。加上我国是一个少林国家, 且因人口基数大、经济增长快, 对森林资源有着惊人的消费需求。在这样一种情况下, 我们就更应当通过设置愈发严密系统的森林规划利用规定从宏观和微观两方面来积极促进森林资源的系统合理开发保护; 另外, 考虑到私人参与的重要性而我国相关规定也较缺乏, 我们还应凭借立法大力推动私人个体对相关活动的广泛参与。譬如, 增设法律条款对私人合理开发获取的利益进行更加具体切实的保护, 明文赋予普通私人个体对严重破坏森林资源现象提起环境公益诉讼的权利等, 从而有效鼓励私人最大化参与。

其次, 应进一步强化对特殊林木的保护措施和森林损耗补救规定,和缅甸相似, 中国也生长着许多具备特殊价值的林木, 譬如号称“活化石”的水杉、银杏和大量拥有特定经济价值的特种经济林等。缅甸在特殊林木保护规定方面做得相当得力, 他们对袖木实施的年度轮伐制度和近年对红树林生态系统的重点关照等均有诸多出彩的地方, 我们完全可尝试着将其具体保护措施借鉴到中国特殊林木保护中来; 此外, 在森林损耗补救规定上, 尽管我国在现行《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和其他行政规章、地方性法规内均设置了不少关于森林损耗补救的规定, 国家数十年来也一直在竭力推行“三北”防护林和沿海防护林的森林实际补救建设, 但同缅甸相关法律详尽划分六大类人工补救林区、在整个季风季节推动全国造林绿化的措施相比, 我们仍显得远远不够。更何况考虑到缅甸目前局势动荡不安、经济发展严重滞后的具体国情, 政局稳定、经济实力蒸蒸日上的中国理应有足够能力进一步强化现有森林损耗补救规定。

第三, 应继续完善现有责任追究规定。首先在责任追究实体性法律规定方面, 尽管迄今我国已设立了民事、刑事和行政三大类责任并驾齐驱的承担方式, 较缅甸森林法要完善甚多。但其中在相关刑事责任追究规定上, 我国是分开设置于森林法和刑法内, 并强调刑法为主要载体。这种分别立法模式往往成本较高且显得过于繁琐, 有时甚至会使不同法条间的表述模糊令人无所适从。故我国不妨适当借鉴缅甸相关立法模式, 将部分具体刑事责任追究条款如盗伐林木罪、非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪、滥伐林木罪等视现实需要斟酌放人森林法而非刑法中, 从而使此类刑事责任追究规定趋于简明扼要, 能够更好地发挥其规制作用; 其次在责任追究程序性法律规定方面, 我国虽通过现行《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》等程序和实体法典确立了一整套责任追究程序规定, 但其中专门适用于林业责任的措施和缅甸一样相当缺乏, 相关环境公益诉讼制度几乎一片空白, 赋予责任被追究者的程序救济权也远远不够。故我们自当以缅甸森林法为鉴, 切实强化此类程序性法律规定。

总的来说, 缅甸经漫长发展已然形成了一套颇具特色的森林法律制度。尽管因种种因素限制其不足之处也相当明显, 但它带给我们的借鉴参照价值仍不言而喻。我们理当积极汲取国外相关立法经验, 以有效推动未来中国森林法的良性演进。

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