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  世界林业研究  2010, Vol. 23 Issue (6): 66-69  
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引用本文  

李红勋, 孙勋, 董其英. 基于美国林务官制度对优化我国森林资源管理方式的思考[J]. 世界林业研究, 2010, 23(6): 66-69.
Li Hongxun, Sun Xun, Dong Qiying. Strategies for Promoting the Efficiency of China's Forest Resource Management Based on Forester System in the USA[J]. World Forestry Research, 2010, 23(6): 66-69.

基金项目

国家林业局软科学研究项目国外林务官制度及其经验借鉴研究(2007-R20)

作者简介

李红勋(1969-), 副教授, 研究方向为林业企业管理、人力资源管理, E-mail:lihongun2002@163.com

文章历史

收稿日期:2010-07-26
基于美国林务官制度对优化我国森林资源管理方式的思考
李红勋1 , 孙勋1 , 董其英2     
1. 北京林业大学经济管理学院, 北京 100083;
2. 中国林业科学研究院林业科技信息研究所, 北京 100091
摘要:介绍了美国林务官制度, 包括林务官的选拔方式、岗位权责以及林务官制度在美国森林资源管理中发挥的作用; 针对我国森林资源管理中存在的-些问题, 指出美国林务官制度对优化我国森林资源管理方式的借鉴作用。
关键词美国    林务官制度    森林资源管理    
Strategies for Promoting the Efficiency of China's Forest Resource Management Based on Forester System in the USA
Li Hongxun1, Sun Xun1, Dong Qiying2     
1. School of Economics and Management, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China;
2. Research Institute of Forestry Policy and Information, Chinese Acedemy of Forestry, Beijing 100091, China
Abstract: This paper introduced the forester system in the United States, including the appraisal, the duties and responsibilities of a forester, and the role which forester system plays in forest resource management.In view of the deficiencies of forest management in China, the strategies were put forward to promote forest management in China by using forester system in US as reference.
Key words: the United States of America    forester system    forest resource management    

美国的林务官制度建立于20世纪初期[1]。美国林务官制度所具有的工作设计合理、重视实践以及与本国国情联系密切等优点, 使美国林业在林产品生产和生态建设方面实现了良性发展, 促进了森林资源的有效管理。美国林务官制度对于解决当前我国森林资源管理中存在的问题也具有一定的借鉴作用。

1 美国林务官制度简介 1.1 美国森林资源管理概况及对林务官的定义

2007年, 美国林地面积为3.04亿hm2, 占美国陆地总面积的3%, 其中归联邦政府所有的国有林大约又占全国林地总量的1/3[2]。1905年成立的联邦农业部林务局是统管全国林业事务的行政单位, 是联邦政府所有林最主要的管理者; 国有林系统实行联邦林务局、大林区、林管区和营林区四级行政管理体系[3]

“林务官”对应的英文是“forester”。在美国, 林务官一词广义上是指接受过林业教育培训, 并且从事林业相关领域工作的专业人员。由于美国除林政部门以外, 其他部门如国税局(IRS)也雇佣一定数量的林务官, 因此对“forester”的定义比较宽泛。本文所讨论的“林务官”专指美国联邦林务局的一类政府雇员, 其工作主要是围绕森林资源的开发与保护, 以实现森林资源的可持续利用为目的展开的。

虽然美国直至1889年才有首位林务官赴欧洲学习相关的知识[1], 但百余年来, 林务官制度的实施对美国保持世界木材及其制品生产大国的地位, 对发挥森林生态价值和社会价值做出了很大的贡献。林务官管理国家自然资源的使命, 使该职业取得了民众的尊敬和信赖。

1.2 林务官的配备和主要工作权责

大林区由大林区林务官(regional forester)领导的大区办公室负责, 协调联邦林地的各项管理活动以确保林业政策实施到位, 并将预算划拨到各林管区。林管区的负责人称为森林监察员(forest supervisor), 其领导的监察员办公室的主要工作是进一步分配并下拨预算经费, 以及对营林区的生产经营活动提供技术支持。营林区承担着众多的基层管理职能[4]。在营林区, 林务官主要肩负着以下职责[5-8]

1.2.1 制定并实施营林区一级的森林计划

林务官最基本的一项职能就是编制森林计划。联邦林务局为落实国家级林业计划对国有林系统的要求, 建立了三级计划体制, 即针对大林区、林管区、营林区三级分别制定区域指南、林管区计划和营林区计划的管理方式。在1995年的美国政府行政改革过程中, 联邦林务局废除了原先由大林区事先制定森林经营的计划目标, 然后各营林区依据大林区的计划目标来编制森林计划的做法, 将计划编制的职能下放, 试图增强各林管区在森林计划编制中的自主性和灵活性。林务官的工作, 就是根据营林区计划, 就某个具体的营林项目开展相应的调查研究, 在对项目进行评估和分析整合以往资料的基础上, 起草营林项目实施方案。林务官还要对已有的方案进行校验, 指出其中的问题和不足之处, 从而提出可行的改进措施, 使单个营林项目能够更好地与整体规划和全局目标相吻合。

1.2.2 完成木材销售的前期工作

林务官在植物学和野生动物保护等领域雇员的配合下, 就伐木区域撰写环境评估报告和环境影响的声明, 确定采伐的上限和销售计划, 提出具体的采伐流程。林务官不但要保证国有林的采伐和销售满足防范及扑救火灾的需要, 同时绝不违反国家环境政策法(National Environmental Poliey Aet, NEPA)中有关森林资源保护的规定。

1.2.3 管理辖区内的基础设施和游憩活动

林务官在辖区进行调研和测量的过程中, 也要协同专业技术人员参与维护和修缮辖区基础设施, 如道路、桥梁、通信设备和消防器械等。这样一方面可以提高木材采运和防火灭火的效率; 另一方面, 由于美国各级政府的公有林地大多数向社会开放, 供民众进行休闲娱乐活动, 林务官的工作为民众享受森林优美的自然景观做出了贡献、美国各类森林每年接待游客20多亿人次, 相当于美国总人口的10倍, 森林旅游已成为人们日常生活的一个组成部分。面对如此巨大的森林旅游需求, 林务官履行的职责在于, 保证3 400万hm2面向公众开放的国有林中进行的游憩活动, 包括露营、狩猎等始终符合森林防火和环境保护的需要。

1.3 林务官选拔和薪酬体系 1.3.1 选拔制度[5]

美国对于林务官的选拔遵循严格的程序, 联邦林务局的林务官经过统一考核后方能录用。申请林务官职位的人员需要经历教育背景、实践经验以及与工作相关的知识、技能等方面的考核。在招募林务官的过程中, 测评标准的程序化、公开化和透明化保证了林务官队伍的素质。

具体而言, 美国林务官应具备的任职条件有:具有美国国籍; 具有4年制的林学学位, 或是林学相关专业毕业; 学习阶段每个学期的课程至少涵盖24学时的林业实际操作以及6学时的生物学、物理学、应用数学或工程学的课程。应聘林务官的人员所学的课程必须包含可再生资源的管理、造林学、森林管理作业、木材管理、野地火灾学或管理学等。

此外, 美国著名林学家, 联邦林务局首任局长Giffod Pinchot也提出了林务官需要具备的一些品质[1], 如思想方面必须具备公仆意识, 个性方面要具有乐群的精神, 业务方面要有过硬的身体素质、相当的观察力和理解力, 要熟悉和理解本国国情。

1.3.2 薪酬福利和培训制度[9]

美国的林务官纳人国家公务员统一管理, 其收人水平与其他行业的公务员相仿。联邦林务局为其员工制订了完善的福利体系, 包括可供选择的健康保险、可供选择的养老金支付方案、带薪假期、带薪的病假和年假、人身意外伤害保险、激励性的薪酬设计、交通费用补贴以及家庭和个人职业生涯规划等。

为了使人员队伍素质达到世界一流, 联邦林务局运用当前领先的技术对其雇员实施培训, 其培训内容由三大部分组成。其中, 网络学习平台提供总数超过90门课程的学习机会, 技术类课程讲授包括建筑工程、矿产开发等特设内容, 领导力培训课程有旨在为林务局系统建立干部储备机制而开设的人力资源管理、战略思维以及团队构建等科目。众多的培训机会和全方位的培训体系是林务官制度的又一特色。

2 我国森林资源管理中存在的一些问题

我国森林资源总量不高, 质量也与发达国家存在一定差距。第七次全国森林资源清查及森林资源状况的报告中显示[10], 我国的森林覆盖率为20.36%, 森林面积为19 545.2万hm2。与作为林业发达国家的美国相比, 我国森林覆盖率不及美国2007年时的2/3, 森林总面积与美国的30 400万hm2相比也有一定差距[2]。同时, 第七次森林资源清查结果还表明, 我国森林资源中可采伐利用的部分有限, 森林资源储量不足以适应经济社会长期发展的需要[10]。因此, 为提高我国森林资源的数量和质量, 必须着力解决当前我国森林资源管理中存在的以下问题。

首先, 在管理体制上, 各级林业行政机构实行双重领导体制, 在管理上存在政出多门、监督缺位的问题。我国各级林业行政机构既接受上级林业部门的业务指导, 又是同级政府的一个行政职能部门, 因此在管理森林资源的过程中, 可能会出现上级林业部门与同级政府之间行政指令不一致的情况, 导致各管理主体难以形成监督森林资源管理的合力。同时, 隶属于丫级地方政府的林业部门对同级政府进行监督, 实质上是由下级监督上级, 很难起到切实有效的监督作用。

其次, 在森林资源管理过程中普遍存在有法不依、执法不严的情况。第七次全国森林资源清查期间, 我国的林地转为非林地的面积为831.73万hm2, 其中有林地转为非林地面积37.0万hm2, 各地征占用林地有所增加, 局部地区乱垦滥占林地问题严重[10]。目前, 我国为保障森林资源的合理利用, 制定了全国森林资源采伐限额, 并以行政指令的方式下达, 最终由国家林业局组织抽样检查采伐限额执行情况。但这种行政指令式的管理方法不利于调动各方积极性, 也不利于发挥市场机制的作用, 还产生了较高的监督成本。另外, 监督效果也差强人意。

再次, 我国林业从业人员在总体上薪酬福利水平较低, 人员培训机制也有待进一步完善。根据2008年全国林业统计年报的统计结果, 全国林业系统在岗职工年平均工资15 701元[11], 在薪酬上与其他行业相比没有竞争优势; 与此同时, 林业系统的基层从业人员往往需要在经济条件相对艰苦、生活环境相对闭塞的地区工作。目前林业系统的薪酬福利水平很难吸引和保留优秀人才在基层从事森林资源管理工作。此外, 我国林业系统的培训体系覆盖面有限, 林业系统基层从业人员接受培训的途径不多, 林业教育对实践环节的重视不足。

3 美国林务官制度对优化我国森林管理的借鉴作用 3.1 林业行政上打破双重领导体制, 实行垂直管理

目前我国林业行政体系中存在的双重领导体制影响到我国林业行政的效率, 制约了我国林业的长远发展。与我国现行的管理体制相比, 美国联邦林业系统实施的四级垂直管理具有责权明确、机构精简、易于监督的特点, 减少了各级地方政府对林业行政的干预, 提高了行政系统的运行效率。因此, 将我国的各级地方林政部门从同级政府的职能中剥离出来, 既可以避免地方各级林政部门既要接受上级林业主管部门的工作部署, 又要执行同级政府的行政指令, 产生无所适从的局面, 还可以使地方林政部门对同级政府利用林地和森林资源做到有效地制约和监督, 从而更好地实现对森林资源的可持续利用。

3.2 加强林业法律和林业政策制度建设, 强化基层林业部门在森林资源管理中的作用

我国目前实行的采伐限额制度虽然有效地制止了对森林资源的过度开采, 但其效率有待提高。美国国有林管理实行三级计划体制, 由基层林务官依法从事营林方案的编制工作, 并且上报营林方案的做法值得我国借鉴。营林方案由从事森林经营管理的一线人员编制, 一改采伐指标逐级下达的传统模式, 实行方案逐级上报的管理方法, 增强了方案编制的针对性和实践性, 提高了基层林政人员工作的主动性和参与度。此外, 林务官上报的方案还须严格遵循国家相关法律的规定, 也从根本上保证了营林方案的制定实施过程有法可依、发生林政案件时也有据可查, 在制度层面上确保了资源监督的效果。

因此,我国当前应着力完善森林经营相关法律法 规的建设,实现森林经营管理活动法制化和规范化, 同时在建立完备的法律法规和高效精干的林业行政人员队伍基础上,适度下放森林经营管理的自主权, 使基层林政人员参与到森林经营的计划和决策活动中,自觉地维护和执行林业相关法律和政策,发挥基 层林业行政机构在森林资源管理中的创造性。

3.3 完善林业系统选拔、薪酬和福利制度 ,构建形式多样的人员培训体系

要实现林业又好又快的发展, 关键在于建设一支业务水平高、实践能力强的林业人才队伍。只有提高林业系统人力资源质量, 才能保证整个行业的高效运转, 为充分授权提供前提条件。林业是国民经济中相对处于弱势的产业, 所以林业行业想要吸引和保留优秀人才, 就必须建立合理规范的人才选拔手段以及具有竞争力的薪酬福利体系。另外在人员培训方式上, 各级林业行政部门也应加以创新。美国国有林系统培训的优点在于, 充分运用信息化手段拓宽培训途径, 使基层林政人员也能通过网络接受再教育, 并且注重人员综合素质的培养, 面向雇员开设林业相关学科乃至管理类的课程。根据美国国有林系统培训的经验, 针对我国森林资源及管理机构分布的地域特点, 应当构建培训方式多样化、培训途径网络化、培训内容丰富化的林业人才培训体系, 扩大人员培训覆盖面, 完善人员培训长效机制, 着力提高林业系统从业人员的综合素质。

3.4 完善相应的管理职能, 推进森林旅游业发展

我国的森林旅游业正处在高速发展的时期。森林旅游拉动林业产业发展, 创造就业机会的潜力巨大。国家林业局等五部委2009年联合印发的《林业产业振兴规划(2010-2012年)》中提出, “大力发展生态旅游等第三产业”, 并指明要“积极把握社会公众日益增长的户外游憩需求, 加大对森林公园、自然保护区旅游小区、湿地公园等森林旅游景区的基础设施建设投资”。在我国大力发展森林旅游业的过程中, 美国林务官参与森林游憩管理的方式也值得我国参考。在大幅增加森林公园数量的同时, 应该丰富森林旅游的内容和形式, 同时加强森林公园规划的水平和森林游憩活动的管理水平, 一方面提高旅游配套基础设施的便利程度, 另一方面注意防范游憩活动可能产生的火灾和生态破坏风险, 提升综合管理力度, 引导森林旅游业蓬勃健康发展, 在满足人们对森林社会效益需求的同时, 保护森林资源使之不受破坏。

参考文献
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