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  世界林业研究  2011, Vol. 24 Issue (1): 60-63  
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引用本文  

校建民, 万坚. FSC标准与中国法规之间的冲突分析[J]. 世界林业研究, 2011, 24(1): 60-63.
Xiao Jianmin, Wan Jian. A Discussion of Conflicts Between FSC Standard and China's Laws and Regulations[J]. World Forestry Research, 2011, 24(1): 60-63.

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森林评估标准项目

作者简介

校建民(1970-), 男, 研究方向:森林可持续经营政策与标准及森林认证, 电话:010-62888851, E-mail:xiaojm@caf.ac.cn

文章历史

收稿日期:2010-06-04
FSC标准与中国法规之间的冲突分析
校建民 , 万坚     
中国林业科学研究院林业科技信息研究所, 北京 100091
摘要:森林管理委员会(FSC)认证体系是目前市场认可度最高的, 受到非政府环保组织和贸易组织支持的全球森林认证体系。近年来, 由于市场作用和政策支持等因素, FSC认证在中国迅速发展。然而各个认证机构在中国开展森林经营认证过程中, 发现FSC标准与中国的法规之间存在着几个方面的冲突。这些冲突是导致国内部分森林经营企业难以通过FSC认证的重要原因。作者通过参与和调查国内多个森林经营企业的FSC认证工作, 将具有普遍性的冲突进行了归纳和分析, 为中国森林企业获得FSC认证提供借鉴。
关键词森林认证    FSC认证    中国    法规    
A Discussion of Conflicts Between FSC Standard and China's Laws and Regulations
Xiao Jianmin, Wan Jian     
Research Institute of Forestry Policy and Information,Chinese Academy of Forestry,Beijing 100091,China
Abstract: Forest Stewardship Council (FSC) certification system currently gets the highest degree of market acceptance, and it is a global forest certification system supported by non-governmental environmental organizations and trade organizations.Inrecent years, due to the factors like the role of markets and policy support, FSC certification has rapidly developed in China.However, during forestm anagement certifications, it is found that there are several conflicts between FSC standards and China's laws and regulations, which may cause the failure of some forestm anagement enterprises to get FSC certified. Through the participation in FSC forest management certifications in China and some surveys and researches in this field, the authors pres-ented and analyzed a number of general conflicts, which would provide some references for China's forest management enterprises to pass FSC certification.
Key words: forest certification    FSC certification    China    law and regulation    
1 森林管理委员会(FSC)及其发展

FSC是一个独立的非政府非赢利组织, 在人们关心如何应对全球森林退化的背景下成立于1993年, 旨在推动世界范围内负责任的森林经营。FSC认证体系为企业、机构和关心负责任林业的团体提供了全球认可的标准、标签保证和认可服务[1]

截至2010年4月15日, 全球有79个国家的1 011家森林经营企业, 共1.297 1亿hm2森林通过了FSC认证, 占世界森林面积(2005年统计数据为39.5亿hm2)的3%左右; 同时, 全球有16 985家企业获得了FSC产销监管链认证。经过FSC认证的森林多分布在北半球, 37.68%分布在北美, 44.17%分布在欧洲。认证森林面积最大的5个国家分别是加拿大、俄罗斯、美国、瑞典和波兰。目前, 中国有20多家森林经营企业的100多万hm2森林通过了FSC认证, 还有超过1 000家企业获得了FSC产销监管链认证。同时, 中国近5年开展FSC森林经营认证的企业数量在以每年20%~30%的速度增长[2]

由于FSC认证标准在建立过程中主要以非政府环保组织为主导, 就不可避免地出现了FSC标准与各个国家的法律法规以及规章制度之间的冲突。按照FSC标准1.4的要求, 被审核的森林经营企业应该对这些冲突进行判定, 并与相关方共同解决。但这些冲突的判定对于国内森林经营企业比较困难, 导致部分森林经营企业无法通过FSC认证, 或者通过认证之后又被吊销证书[3]

2 FSC标准与中国法规之间的若干冲突

FSC共有10个原则和56个森林评价标准, 主要包括社会的、环境的和经济的因素。FSC认证执行全球统一的原则和标准。每个国家或地区又根据自身的国情和法律法规等, 制定了评估是否符合标准的指标。FSC原则以其科学性、可持续性和良好的信誉得到了世界的广泛承认, 但由于地区情况有差异, 加上法规的制定更多要考虑可执行性和严肃性, 必然导致FSC标准会与各国的法规产生冲突。下面是FSC标准与中国法规之间的若干冲突。

2.1 关于国际劳工组织公约

按照FSC标准1.3, 企业应遵守国际劳工组织(ILO)公约。ILO核心公约包括1948年《结社自由与保护组织权公约》, 1949年《组织权与集体谈判权公约》, 1930年《强迫劳动公约》, 1957年《废除强迫劳动公约》, 1951年《男女工人同工同酬公约》, 1958年《就业与职业歧视公约,1973年《最低就业年龄公约》, 1999年《禁止最恶劣形式童工公约》[4]。作为该组织的成员国和创始国之一, 中国只签署了《男女工人同工同酬公约》、《最低就业年龄公约》和《禁止最恶劣形式童工公约》等。为了确保“核心”劳工标准的落实, 1998年6月, 国际劳工组织“关于工作的基本权利和原则的宣言”强制成员国无论是否签署, 都必须满足核心标准的要求。

FSC标准4.3要求企业根据《结社自由与保护组织权公约》和《组织权与集体谈判权公约》的规定, 保证职工有建立组织及自愿同雇主进行谈判的权利, 即工人有权组织工会并享有集体谈判权。《中华人民共和国工会法》第9条规定, 上级工会组织领导下级工会组织; 第11条规定, 各级工会组织的建立, 必须报上一级工会批准; 第10条规定, 全国建立统一的中华全国总工会。这样, 最高组织与基层组织一起组成了一个金字塔型的工会组织结构。因此, 我国属单一工会体系的国家, 独立于中华全国总工会系统之外的工人组织在我国不具有法律上的资格。工人有加入或不加入工会的自由, 但实质上并不享有组织工会的自由。集体谈判权通常由劳动者集体享有, 并由工会作为劳动者的代表来行使权利, 但由于我国没有关于集体争议权或罢工权的立法, 致使团结权和集体谈判权也明显不完善。一个显著问题是, 劳动者由于不享有集体争议权, 在集体谈判的过程中对雇主拒绝谈判和不平等谈判缺乏制约手段。因此, 我国集体谈判制度如果没有集体争议权的保障, 就很难实施。由此可见, 我国的林业行业集体协商制度与国际劳工组织相关公约中的集体谈判制度存在着区别和冲突[5]

2.2 病虫害治理及农药的使用问题

《中华人民共和国森林病虫害防治条例》严格要求做好病虫害的预防工作, “对幼龄林和中龄林应当及时进行抚育管理, 清除已经感染病虫害的林木”; 发现森林病虫害, 应“及时组织除治”; 对于“发生病虫害不除治”或“隐瞒或者虚报森林病虫害情况”, “造成病虫害蔓延成灾的”, 将处以罚款甚至追究刑事责任[6]

FSC标准10.7要求, 发现病虫害后, “首先应确定危害允许范围或防治阈值”, 决定是否需要治理。也就是说, 病虫害危害程度在一定范围内, 可以通过森林的自我调控能力和抵抗力解决的, 则不需要采取任何的人工干预措施。

国家林业局颁布的.林业有害生物防治农药产品和防治机械名单.中推荐的主要化学农药有溴氰菊酯、氟氯氰菊酯、氯氰菊酯、毒死蜱、氟虫脲、除虫脲、虫酰肼、代森锰锌、百菌清、溴敌隆等, 而FSC要求相对严格, 由于它们被WHO禁止使用, 或属于碳氢氯化物, 或具有富集性、急性毒作用、持久性等原因, FSC禁止使用该类农药。

同时, FSC标准6.6要求, .森林经营体系应开发和采用有利于环境的非化学方法进行病虫害治理, 尽量避免使用化学杀虫剂.; 标准10.7要求, “应采取措施预防或尽量减少病虫害、火灾和侵入性植物的突然发生。病虫害综合治理应成为经营计划的重要部分, 主要依靠预防和生物防治方法, 而不是化学药剂。”

2.3 重点生态公益林的采伐问题

《中国人民共和国森林法》第三十一条规定, “特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林, 严禁采伐”[7]; 《森林采伐作业规程》第4.4条规定, “严格控制在国家和行业有关法律、法规、标准规定的重点生态公益林中的各种森林采伐活动”[8]。各地方也纷纷出台“天然林保护条例”, 明令禁止在重点生态公益林内的采伐活动, 并不断加大对违法采伐的惩罚力度, 例如四川、山西、贵州、新疆等。

FSC规定了六大类高保护价值, 第一类即“具有全球、区域或国家重要意义的生物多样性价值显著富集的区域”, 也就是说, 保护区属于FSC规定的高保护价值之一。FSC的原则9主要针对高保护价值, 其中规定了森林的各项经营活动, 包括采伐不得破坏高保护价值; 也就是说, 即使在某些重点生态公益林区, 甚至是水源区, 只要不违反保护原则, 划好缓冲带, 是可以进行采伐的。

事实上, 高保护价值森林的意思并不是“不让动”, 划定重点生态公益林区的根本目的也不是禁止采伐, 而是保护它们的生态价值或其他需要高度保护的价值。而适当的人工干扰, 比如低强度的采伐, 也许能提高部分高保护价值森林的功能, 同时还能获得一定的经济效益。

2.4 倒木和枯立木的清理问题

国务院1989年颁布的《中华人民共和国森林病虫害防治条例》第七条明确规定, “对幼龄林和中龄林应当及时抚育管理, 清除已经感染病虫害的林木; 及时清理火烧迹地, 伐除受害严重的过火林木; 采伐后的林木应当及时运出伐区并清理现场。[6]”按照该条例的精神, 地方规章制度相应出台, 要求对倒木和枯立木进行清理。例如, 河北省林业厅1993年颁布的《河北省森林病虫害防治实施办法》第十条规定, “濒死木、枯立木、风倒木和风折木, 以及感染病虫害失去培育价值的林木, 应当及时伐除, 并采取必要的处理措施。”山西省人民政府1997年颁布并实施的《山西省森林病虫害防治实施办法》规定, “及时清理林内濒死木、枯立木、风倒木、病腐木及病虫危害严重已失去生长和培育价值的林木。”江苏省农林厅2001年颁布的.江苏省关于进一步加强我省松材线虫病防治工作的意见.中提出, “对未发生区要开展松林卫生伐, 清除枯立木、衰弱木。”

除了预防病虫害的目的之外, 作为森林可燃物, 对倒木和枯立木的清理还是预防森林火灾的重要措施。国家森林防火指挥部2008年3月13日的“关于尽快恢复重建受损森林防火设施设备全力抓好可燃物清理工作的紧急通知”强调, 没有及时清理可燃物是导致火灾频发和严重伤亡的重要原因之一, 因此, “应全力抓好可燃物清理工作”, “全面开展林区可燃物清理”。

为了维护森林的生态功能, FSC标准6.3要求, “依据当地经营实践或文献研究, 保留枯立木和倒木的生境”。关于枯立木清理的问题, FSC标准和我国国家政策法规之间的冲突来源于对枯立木和倒木造成森林病虫害和森林火灾的可能性看法不一致。笔者认为, 不应该采取一刀切的政策, 可以允许森林经营单位对病虫害或火灾发生的可能性和枯立木和倒木的数量做一个初步评估, 再根据实际情况决定是否清理。如果发生灾害的可能性较轻, 应考虑适当保留枯立木和倒木的生境。枯立木和倒木属于森林的一部分, 应尽量保留。这样不但能维护森林的生态功能, 而且还可以大大节约人力和物力。

2.5 人工林问题 2.5.1 关于人工林的定义

FSC认为人工林是起源于人工种植、播种或集约造林的森林区域, 它们缺乏天然生态系统的主要特征和关键要素。在我国, 人工林的定义是用人工种植方法营造的森林[9]。它的形成主要有2种情况, 第一, 在无林地或者原来不属于林业用地的土地上造的林; 第二, 在原来生长森林的迹地(采伐迹地、火烧迹地等)上人工更新。可见FSC在判断是否为人工林时, 除了判断起源外, 更注重是否具有天然生态系统的特征。而在我国, 人工林的判断基本上是根据它的起源, 即是否是人工种植的森林。同样, 对于天然林的定义也是在注重特征还是起源方面, FSC与国内法规存在偏差。这样, 在天然林转化为人工林的问题上, 就会出现另一个潜在的冲突。

2.5.2 人工林的FSC认证问题

FSC认为, 人工林可以提供一系列的社会和经济效益, 并有助于满足全世界对林产品的需求。人工林是天然林的一种补充, 可以减轻对天然林的压力, 并促进天然林的恢复和保护, 但不是所有的人工林都可以寻求FSC认证, 只有在1994年之前也就是FSC原则和标准颁布之前形成的, 或在退化的土地(再造林)上形成的, 或取代农业用地的人工林才可以根据FSC标准进行认证[10]。FSC认证的人工林不可以是由天然林转化来的, FSC不支持天然林转化为人工林或其他土地利用类型。全球FSC认证的人工林面积已经超过800万hm2, 约占整个FSC认证面积的7%, 主要位于巴西、南非和英国, 还有超过35万hm2的混合林(半天然林和人天混合林)通过了FSC认证[10]

“重点地区速生丰产用材林基地建设工程”是“六大林业重点工程”之一, 2002年7月原国家计委批准实施《重点地区速生丰产用材林基地建设工程规划》。其中的一个重要阶段就是重点发展南方速生丰产林[11]。根据国家的法规, 它们属于天然林转化的人工林。到底这种森林能不能进行FSC认证呢?关键在于它是不是天然林转化的人工林。例如, 南方的杉木林本身可以在生长20~30年以后接近半天然林, 现在采伐后种上了桉树林, 采用短轮伐期的经营方式。那么这种森林到底可不可以进行FSC认证呢? FSC认为它可以进行FSC认证, 并且在国内已经有类似情况的森林经营企业获得了FSC证书。因为FSC对天然林和人工林的定义有不同的看法, 它认为之前的杉木林不具备原始生态系统的主要特征, 并不是天然林, 所以不存在天然林转化为人工林的问题, 而我国相关技术规程则认为它就是天然林转化为人工林[10]。国内通过FSC认证的类似森林已经引起了不少争议, 部分已经获得FSC森林经营认证的企业被暂停了FSC证书。

3 结论

FSC森林认证正在全球快速发展, 近年来在中国的发展也相当迅速。FSC为负责任的森林经营提供了国际标准框架, 允许不同国家和地区根据当地的具体情况制定适合当地的国家标准或地区标准, 要求森林经营企业判定FSC原则和标准与当地法律法规之间的冲突, 并提出解决方案。由于FSC标准和国家法律法规的目的不同, 前者强调可持续的负责任的森林经营, 后者更多考虑实施的可行性, 二者存在一些差异或冲突在所难免。

在现场审核过程中发现, 这些冲突很容易被忽视。大部分的森林经营企业没有判断FSC原则标准和国内法律法规之间的冲突。根据FSC标准的要求, 森林经营企业应围绕认证目的, 由认证机构及参与或受影响的各方对认证的相关法律、法规与FSC原则和标准之间的冲突之处进行逐项评估, 即森林经营企业首先要确定这些冲突, 然后同相关的管理部门和其他各方共同解决冲突。另外, 有些森林经营企业在面对FSC标准与国家规定不一致时, 受困于该遵守哪个规定。他们认为, 要获得并维持证书必须与FSC标准的要求一致, 同时上级检查时又必须符合国家规定。事实上, FSC标准具有一定的灵活性, 它也要求森林经营企业遵守国家的法律法规, 但前提是森林经营企业必须判定出FSC原则和标准与当地法律法规之间的冲突。在企业判断出冲突后, 对高于国家规定的地方, 尽量按FSC标准执行, 对低于国家规定的地方, 按国家标准执行。当然, 只要森林经营企业的选择是合理的、可行的, 能够达到可持续和负责任的经营目的, 就达到了FSC标准的总体要求。

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