检索项:   检索词:    
  世界林业研究  2012, Vol. 25 Issue (2): 7-11  
0

引用本文  

郭艳斌, 张彩虹, 郭恩宇, 等. 国外森林碳融资模式比较及其对我国的启示[J]. 世界林业研究, 2012, 25(2): 7-11.
Guo Yanbin, Zhanɡ Caihonɡ, Guo Enyu, et al. Comparative Study of Overseas Forest Carbon Financing Patterns and Its Inspiration on China[J]. World Forestry Research, 2012, 25(2): 7-11.

通信作者

张彩虹(1965-), 女, 甘肃兰州人, 博士, 北京林业大学教授, 博士生导师, 研究方向为林业投资、生物质能源 郭恩宇(1981-), 男, 汉族, 毕业于内蒙古大学交通学院 朱晗, 男, 对外经济贸易大学金融学院国际金融1006班学生

作者简介

郭艳斌(1976-), 女, 汉族, 北京林业大学管理学博士生, 研究方向为林业投资、生物质能源, E-mail:elgyb@163.com

文章历史

收稿日期:2011-11-08
国外森林碳融资模式比较及其对我国的启示
郭艳斌1 , 张彩虹1 , 郭恩宇2 , 朱晗3     
1. 北京林业大学经济管理学院, 北京 100083;
2. 内蒙古国泰工程监理有限公司, 呼和浩特 010021;
3. 对外经济贸易大学金融学院, 北京 100060
摘要:林业在应对气候变化方面的作用和地位越来越为各国和国际社会所重视。与其他缓解气候变化的选择相比, 森林碳减排的成本相对较低。但是, 资金缺口目前已成为REDD和REDD+面临的主要挑战之一, 也成为各国政府、学术界和企业界共同关注的焦点。文中对国外森林碳融资模式进行归纳分析, 指出其发展趋势, 提出国外实践对我国发展森林碳融资的借鉴意义。
关键词森林碳    REDD    融资模式    
Comparative Study of Overseas Forest Carbon Financing Patterns and Its Inspiration on China
Guo Yanbin1, Zhanɡ Caihonɡ1, Guo Enyu2, Zhu Han3     
1. School of Economics and Management, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China;
2. Innermongolia Guotai Engineering Supervision Co., Ltd., Hohhot 010010, China;
3. School of Banking and Finance, University of International Business and Economics, Beijing 100060, China
Abstract: The role and position of forestry in response to the issue of climate change have been increasingly concerned by more and more countries and the international community.The cost incurred in forest carbon sequestration is lower than other options to mitigate climate change.However, the funds gap becomes the main barrier to reducing carbon emissions caused by deforestation and forest degradation (REDD) and enhancing carbon storage in forests (REDD+) and also becomes the concerns of governments, academic community and enterprises.Based on the comparative analysis of overseas forest carbon financing models, the paper pinpointed their development trend and proposed solutions to financing for forest carbon sink in China.
Key words: forest carbon    REDD    financing pattern    

全球气候变化谈判中有关林业议题的焦点一直在逐步变化, 最初是"减少森林采伐造成的碳排放(RED)", 目前集中于"减少森林采伐和林地退化造成的碳排放(REDD)"并加上了增强森林碳储存(REDD+)的内容。在本文中将森林碳的内涵定义为减少森林资源及其土地所产生的碳"源"和增加森林资源及其土地的碳"汇"等活动的统称。目前, 国际社会和很多国家都在积极探索有效且持续的森林碳融资模式, 对现有的融资模式进行比较分析具有重要的借鉴意义。

1 森林碳融资模式和应用 1.1 政府融资

政府融资是一些发展中国家实施国内节能减排或应对气候变化的一种重要融资模式, 也是森林碳活动准备期和初级阶段的主要融资模式。政府融资是由财政作担保、以政府为主体进行的。政府融资的一般实现手段包括税收和补贴等。1999年意大利开始针对CO2排放征税, 即碳税[1]。目前, 碳税已在芬兰、瑞典、丹麦、荷兰等国家或地区得到了运用, 是针对工业造成的CO2排放征收的税种, 而没有对毁林和林地退化等造成的CO2排放征税。由于森林资源权属的差异性和特殊性, 在利用税收手段促进减少森林碳排放和增加森林碳汇活动方面仍然存在争议, 由此导致税收在森林碳活动的融资实践中没有得到广泛应用。另外, 一些国家也通过财政拨款或补贴等形式支持森林碳的相关活动, 如我国中央和地方将多级财政拨款用于大型森林生态保护工程的生态效益补偿以进一步推动我国低碳经济的发展。美国Waxman- Markey法案规定, 从林业资金中提出5%激励在发展中国家开展的减少毁林等有关减排的活动。这种资助可能提供具有持续性和实质性的资金, 但是美国任何的资源分配都与其政治意愿相连, 也就是说这是一个零点博弈(政府的资金是定量的), 因此这种资助资金很容易因为政治权重的变化而转移到其他项目。

政府融资模式是森林碳活动启动和初期发展阶段的必要融资形式, 但是其容易受到经济发展水平等因素的限制, 在融资规模和持续性方面存在着很多不足, 而且其有效利用在很大程度上取决于国家政策支持和各级政府部门的管理和执行能力。所以, 政府融资不可能成为开展森林碳活动的唯一融资模式。

1.2 自愿捐赠

自愿捐赠也是森林碳活动准备期和初级阶段的主要融资模式。其融资流程因目标和管理形式不同而形成不同的类型, 根据参与主体的范围可以分为国际捐赠和国内捐赠或多边和双边等形式。随着森林碳活动范围的逐步扩大及其履行的复杂性和较高的科学性, 传统地依靠政府或国际援助组织等单一参与方形成的捐赠无法满足森林碳活动发展的巨大融资需求。以往的经验表明, 这种受限于传统捐助目的和其自身资助水平的模式似乎不能对减缓毁林等活动产生明显的效果。

这种融资模式在森林碳活动中的应用始于国际社会对拯救热带雨林活动的资助。2008年4月13日, 首个REDD热带雨林项目启动, 由印度尼西亚亚齐省政府、野生动植物保护国际(FFI)和澳洲森林保育公司(Carbon Conservation)共同融资, 帮助保护印尼乌卢梅森热带雨林[2]。该项目目标是确保该地区的珍稀动物得到可持续保护, 并在未来30年内减少乌卢梅森热带雨林1亿t的CO2排放量。又如, 亚马孙州政府和巴西私有银行Rradesco发起的并受到很多参与者资助的朱马(JUMA)自然保护区可持续发展项目是亚马孙地区第1个获得独立认证的项目。该项目每年的总投资为810万美元, 用于支持"森林保护计划"中的6 000个家庭, 目标是实现森林零破坏。预计该项目到2016年至少可减少360万t的CO2排放。

为更有效地可持续进行森林保护活动, 这种自愿捐赠融资模式大多建立了独立、长期的基金, 包括2类。

第1类是有关REDD的专有基金, 包括:1)刚果基础林业基金(CBFF)。由非洲发展银行(AFDB)管理, 主要目标是促进当地社区的森林管理能力从而减少刚果盆地的森林砍伐, 目前已支持了该地区的14个项目。2)森林碳合作基金(FCPF)。由世界银行管理, 主要目标是资助发展中国家的REDD+能力建设、规模相对较小的试点项目以及以测试性能为基础的激励支付, 帮助各国参与REDD。目前, 已有多达37个森林国家成为FCPF成员。3)林业投资计划(FIP)。由世界银行管理, 主要目标是提高森林减排的体制能力以及资助森林治理、信息服务和在森林减缓气候变化方面的努力, 目前已投入587万美元捐助了8个国家或地区的REDD活动。4)气候变化投资基金(CIF)。由世界银行管理, 主要目标是资助与森林保护和气候适应有关的机构能力和信息建设。截至2010年2月4日, 已有6个国家承诺投入4.06亿美元, 资助5个国家和地区的示范项目。5)联合国REDD基金。由UNDP管理, 主要目标是支持国家级REDD预备程序和国家REDD战略的发展以满足REDD参与国的特有需求。目前, 已资助9个国家开展REDD项目。截至2009年底, 已投入20亿美元, 并计划再投入约5.4亿美元。6)国际林业碳倡议(IFCI)。由澳大利亚政府管理, 主要目标是在后京都时代将发展中国家的REDD等活动纳入全球气候变化协议框架进行示范探索, 开发以市场为基础的REDD激励途径。截至2010年8月, 捐赠金额达到4.76亿美元。

第2类是含有REDD因素的多目标基金, 包括: 1)亚马孙基金(AF)。由巴西发展银行(BNDES)管理, 主要目标是为实施亚马孙森林砍伐控制行动计划取得额外资源。2)全球气候变化联盟(GCCA)。由欧盟议会管理, 主要目标是加强对气候变化等战略计划的宣传和推进。3)圭亚那的REDD +投资基金(GRIF)。由世界银行和圭亚那当地政府管理, 主要目标是支持REDD研究和项目实施。4)坦桑尼亚REDD基金。由坦桑尼亚政府管理, 主要目标是支持REDD研究和项目实施。

在过去几年, FCPF和联合国REDD基金以及CIF、美联银行(IDB)、亚洲发展银行(ADB)、非洲发展银行(AFDB)和欧洲复兴发展银行联合履行项目下的林业投资计划相继建立。这3个多边基金成为国际森林碳活动的主要公共资金提供者, 其相关实践和经验预示了森林碳活动公共融资未来将出现资本化运作的发展趋势, 尤其是与私人融资之间的关系将更加密切[3]。这3个基金已经先后完成资本化而进入全面运作阶段。FCPF和联合国REDD基金已经在选定的国家进行相关活动。此外, 一些国家已经确定了利用这些基金实现REDD融资的办法, 但在利用这些基金方面仍然存在诸多挑战:1)建立充分利用这类基金的灵活的国家管理机制。2)建立保证这些基金有效运行的协调机制。3)扩展这些基金的适用途径。

综上所述, 通过政府融资和自愿捐赠形成的融资模式对于森林碳减排和森林碳汇等活动的预备、启动和初期发展起到了很好的促进作用。其中, 由自愿捐赠资本化形成的基金激励接受国和捐赠方对于森林保护和经营进行长期的可持续的融资。但是, 这种基金能否以有限的资本实现其目标是值得疑虑的。哥本哈根气候变化会议令人失望的结果致使不少关于REDD+双方的体制结构及其基本业务的未来发展问题未得到解决。在这种形势下, 世界银行和它在气候投资方面的多边合作伙伴等自愿捐赠主体已开始积极探索由单纯的公共资金捐赠转向引入市场机制以吸引更多的私人融资流, 将其作为应对气候变化的森林碳活动的自愿捐赠模式的主要出路。

1.3 碳市场

这是基于森林碳活动产生的碳减排量或碳汇量的价值, 利用市场价格规律影响和引导森林碳的市场供求, 为森林碳减排或碳汇活动提供资金支持的模式。采用这种模式不仅要求实施国家具有全国范围的森林碳活动发展战略, 而且要求建立包含碳减排量和排放量指标的代理体制等可以持续实施的规划。这类融资资金可以通过资本市场获得。这会与为发达国家设置的温室气体减排水平紧密相关, 可能会产生实际的融资渠道, 也会增加完整交易体系中对高质量森林碳信用的需求; 相反, 如果低质的碳信用进入该体系, 将会带来消极的影响。资本机制是达到限额交易这一政治目标的一种手段, 因为它提供了额外的收益且降低了减缓气候变化活动的成本。

目前, 森林碳市场的融资模式依赖于国际碳市场体制和运作机制。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》等为承担强制减排义务的国家通过投资于其他义务或非义务国家的森林碳减排等项目以获得可抵消的减排额提供了可能性。这主要通过强制市场和自愿市场来实现。强制市场有2种可利用的机制, 即在承担减排义务国家之间实施的联合履行(JI)以及在承担减排义务的与不承担减排义务的国家之间运行的清洁发展机制(CDM); 自愿市场主要是通过芝加哥气候交易所等机构交易和场外交易来实现。REDD等森林碳减排活动目前尚未完全纳入到强制承诺减排市场。

决定碳市场融资模式效果的关键因素是碳市场的供求机制和价格机制的发展程度。森林碳市场的供给和需求方是多元化的。许多已经开发和购买森林碳项目的行为纯粹是出于慈善的目的, 而其他一些则是在强制和自愿市场进行的以获取碳减排额为目的的碳交易。这造成供给者采取了不同的项目设计、测量和评估方法及融资模式。这些年森林碳市场呈现出以下特点:1)交易量逐年增长; 2)森林碳信用价格普遍偏低; 3)大部分交易在场外或自愿市场完成。目前, 利用碳市场为森林碳活动进行融资的基本条件还不成熟, 价格规律和市场融资优势的利用受到严重限制。

通过一个全球性的制度将森林碳活动整合到一个全球碳减排承诺市场, 是国际社会利用林业应对气候变化期望达成的理想目标。而目前森林碳市场的发展还处于初级阶段, 市场供求机制和价格机制尚未成熟。因此, 完全意义上的碳市场融资模式尚未形成, 碳市场融资模式的灵活应用还有待于相应融资机制的构建和发展。

2 国际森林碳融资模式比较

从以上分析可以得知, 自愿捐赠和政府融资是保护和利用森林资源及其生态服务的传统融资模式, 碳市场则是认可森林生态服务市场价值的一种创新融资模式。虽然这3种模式在主体、驱动因素、运用手段等方面存在差异, 但他们之间存在着本质联系, 即市场对森林生态服务价值的认可。他们的发展趋势都是不断创新公私资金的有效筹集和配置机制。

森林碳阶段化发展的特征决定了其融资需求及融资模式的发展特征。2009年挪威政府报告[4]将REDD发展划分为3个阶段, 并提出了3个阶段的融资目的和特点。第1阶段是为各国迅速获得REDD国家发展战略的资金提供基本途径, 资助内容包括国家间的对话、加强体制建设和示范活动等。第2阶段是以协议为准则、以基金为主要形式提供可预见的REDD融资, 它有别于第1阶段资金运作的主要特征, 在于利用独立透明的基金运作。在这一阶段提供持续性融资是以成果为依据的, 但排放量和减排量的监测和测量不是对履行成果的唯一评价标准。进入完全履行的第3阶段是以全球减排协定确定的森林碳排放及其减排水平为依据来获取温室气体减排所产生的资金回报。

根据REDD及REDD+等活动的融资实践以及森林碳活动的阶段性特点, 在表 2中对森林碳融资模式进行比较分析。

表 2 森林碳融资模式的比较
3 对我国开展森林碳投融资的启示

虽然在《京都议定书》规定的履行期内我国不承担强制减排义务, 但是发展低碳经济和未来承担减排义务可能产生的需求都对资金筹集和分配提出了迫切要求。我国目前的森林碳融资方式主要包括政府财政支持和国内自愿捐赠以及清洁发展机制(CDM)。发展森林碳汇已经逐步纳入我国的整体规划中, 但现有的投融资模式远远不能满足测量和监测方法和标准的科学研究以及森林碳汇项目的资金需求, 国外的森林碳融资模式发展实践不仅为我国森林碳汇项目的实施提供了可供选择的融资渠道, 更为创新森林生态效益投融资机制提供了重要启示。

3.1 根据不同阶段选择融资模式

各国一致认为, 发展森林碳汇应该通过阶段性目标逐步实现减缓气候变化的目的[5]。这可能需要按照资金来源的变化发展适宜的融资模式, 即从自愿资助逐步转变为如金融产品和服务等那样遵循相关市场规则、有约束力的融资承诺。我国森林碳融资模式的基本思路可以设计为:分阶段选择不同的融资模式, 最终形成通过碳市场机制获取资金的融资模式; 准备期以公共资金直接捐赠和政府融资为主, 全面实施阶段以独立基金模式为主并结合一些市场手段, 进入持续稳定发展阶段则以碳市场为基本融资途径。

3.2 按照森林碳活动的类型和特点选择融资模式

任何温室气体减排框架必须足够灵活以适应不同国家的相关需求。这样的框架协议应该包括承认各国处于发展的不同阶段, 其监测、报告和验证林业减排等活动的能力不同。提出REDD基本原则即各国应该为减少来自森林采伐的碳排放提供补偿可能是简单的, 但是制定出可靠且公平的实施途径却并不容易。一个主要障碍在于符合联合国气候变化框架REDD原则要求的国家间差异很大, 既存在森林覆盖率和森林采伐率均高的国家, 也存在低森林覆盖率、低森林采伐率的国家。正如亚马孙热带雨林项目在碳减排、生物多样性保护等方面取得的成功不能保证联合国气候变化框架下的REDD可以迅速应用于其他国家或地区。这种差异的存在意味着各国对于何种性质的REDD支持机制可以取得成功持不同观点。例如, 历史上森林采伐率高的国家将从使用历史基准而非预计基准的REDD方法中获益更多。相比之下, 低森林覆盖、低森林采伐率的国家可能不会从任何REDD机制中受益, 除非这种碳活动也包括了增加碳储存的活动。因此, 各国开展不同性质的森林碳汇活动决定了其融资资金的来源和用途, 也会对其融资模式产生影响。我国的森林碳融资需求主要来源于增加碳汇的森林保护和管理活动, 因此融资模式可能会与森林碳减排活动的融资模式有所差别。

3.3 形成以碳市场为基础的多元化融资模式

单一的融资模式无法满足森林碳活动的所有融资需求, 以市场融资为核心的融资机制是包含森林碳在内的碳交易活动融资模式的发展趋势所在。但是, 森林碳市场尚未形成和成熟, 而且市场固有的缺陷必然要求根据各种模式的特点, 综合应用这些融资模式解决森林碳市场面临的诸多挑战。例如, 采用政府融资模式, 测量与监测方法和标准等科学问题可以获得持续的融资支持。政府融资模式具有公益性和强制性的特点, 可以更多地适用于准备期和第1阶段的森林碳投融资活动, 后续阶段则可以与其他模式审慎结合使用。自愿捐赠模式在森林碳减排或碳汇项目示范和计划启动方面具有不可取代的作用, 可以适用于森林碳活动的每个发展阶段。随着森林碳活动的阶段式发展, 其融资主体和范围从公共资金捐赠逐渐扩展到公共和私人资本的合理配置, 如企业或个人通过直接投资基金或金融工具等实现稳定、可持续地捐赠。按照不同发展阶段的目标, 综合灵活应用这些模式, 才有可能真正实现林业减缓气候变化和改善生态环境的目的。

4 结论与建议

通过对森林碳融资实践发展过程中的主要融资模式进行分析后发现, 森林碳融资模式的创新应用不充分, 市场融资模式应用发展缓慢, 各种模式缺乏整合和有效利用。市场机制的利用是这些融资模式发展的共同目标。国际社会已经就森林碳融资的阶段化发展达成共识, 即一个多元化、分阶段的森林碳融资模式才有可能有效地为REDD以及REDD+等活动和规划的各个方面提供持续的资金支持。各国森林碳活动产生和发展背景的差异等决定了不存在现成的可以适用于每个国家的统一模式, 各国只能基于本国的森林碳活动实践探索和创新适合本国森林碳活动的融资模式。

参考文献
[1]
高鹏飞, 陈文颖. 碳税与碳排放[J]. 清华大学学报:自然科学版, 2002, 42(10): 36-42. (0)
[2]
The Anchorage Declaration[C].Indigenous Peoples'Global Summit on Climate Change, Anchorage, Alaska, April 20-24, 2009. (0)
[3]
John-O Niles.Driving private capital to conserve tropical forests: cur-rent frameworks & policy ideas[C].The 2009 Forest Carbon Finance Summit, 2009. (0)
[4]
Arild Angelsen, et al.Reducing Emissions from Deforestation and For-est Degradation (REDD): an options assessment report: paper for the government of Norway[R].Meridian Institute, 2009. (0)
[5]
Daviet F.Beyond carbon financing 2009: the role of sustainable devel-opment policies and measures in REDD[R].World Resources Institu-te, 2010. (0)