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  世界林业研究  2018, Vol. 31 Issue (6): 71-75  DOI: 10.13348/j.cnki.sjlyyj.2018.0058.y
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引用本文  

吴梦瑶, 邓华锋, 鄢鹏. 美国国有森林系统规划管理[J]. 世界林业研究, 2018, 31(6): 71-75.
Wu Mengyao, Deng Huafeng, Yan Peng. National Forest Planning and Management in the United States[J]. World Forestry Research, 2018, 31(6): 71-75.

基金项目

北京林业大学热点追踪项目(2016BLRD-05)

通信作者

邓华锋(1966-), 男, 教授, 研究方向为森林可持续经营理论与技术, E-mail:denghuafeng@bjfu.edu.cn

作者简介

吴梦瑶(1993-), 女, 硕士研究生, 研究方向为森林经营理论与技术, E-mail:1031736523@qq.com

文章历史

收稿日期:2018-03-14
修回日期:2018-05-12
美国国有森林系统规划管理
吴梦瑶 , 邓华锋 , 鄢鹏     
北京林业大学林学院, 北京 100083
摘要:美国的森林资源丰富且国有森林经营管理水平较高,其国有森林的权属清晰,管理理念先进,管理体系规范,法律法规健全,科学化经营程度高,森林多功能经营完善。美国最新的国有森林系统规划管理是在吸取了几十年的经验和教训之后提出的,旨在为人们和社区提供生态系统服务和多种用途,为当前和未来提供一系列的社会、经济和生态效益。文中介绍美国国有森林系统规划管理的背景和规划框架,分析其规划管理特点,总结其现行管理体系,并提出对我国国有林经营管理的借鉴意义。
关键词国有森林    规划管理    公众参与    评估    监测    美国    
National Forest Planning and Management in the United States
Wu Mengyao, Deng Huafeng, Yan Peng     
College of Forestry, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China
Abstract: The United States has abundant forest resources and boasts the high-level management of its national forests. Its national forest is featured with clear tenure, advanced management concept, standardized management system, sound laws and regulations, high science-based management and sound multi-functional management. The latest national forest planning and management in the United States has developed based on decades of experience and lessons learned. It is aimed to provide people and communities with ecosystem services and multiple uses. It also provides a range of social, economic and ecological benefits for the present and future generations. The article introduced the background and planning framework of the national forest management system, analyzed its features in planning and management, summarized the current management and raised some suggestions to state-owned forest reform and management in China.
Key words: national forest    planning and management    public participation    assessment    monitoring    the United States    

美国森林资源丰富,总面积约为3.1亿hm2,有近1/3的森林被划分为国有林,国有林在保障国家木材供给、维护国土生态安全和保护生物多样性方面发挥着重要作用[1]。美国的国有林也一直是研究的热点[2-4]。刘萍[5]从美国国有森林经营政策的演变出发总结了美国国有林经营管理的经验,刘新晓爱[6]研究了美国《国有林管理法》的主要内容,郭乙言[7]对中美两国国有林管理体制中的行政管理体系、经营管理机制、财税政策和法律保障体系进行了比较分析。国内对美国国有森林的经营管理体制研究较多,但对于具体的美国国有森林系统规划管理过程研究较少。我国的国有林经营相比美国起步晚,管理经验不足,且管理体系不成熟。因此,本文将介绍美国最新的国有森林系统规划管理背景、规划框架和规划管理特点,总结美国国有森林经营规划管理的经验,以期为我国森林经营管理工作提供参考。

1 背景

为了实现森林的多种利用及永续生产,1982年美国林务局颁布了第1部《国有森林土地管理规划规程》,并得到广大公民与联邦政府的大力支持[8]。自1982年规划规程实施以来,美国农业部林务局逐渐认识到国有森林不仅仅是木材的利用,还关系到生态、社会和经济的可持续性。1989年,林务局发起了一项全面的土地管理计划整改,结合公众参与提出的建议和科学家委员会的意见制定了2000年规划规程。2000年修订的规划规程描述了国家森林系统规划的新议程,使可持续发展成为国家森林系统规划和管理的基础,要求在规划和实施过程中考虑使用最佳可用科学信息,并对森林计划的实施、监测、评估、修改和修订提出了要求[9]。美国林务局随后又在2005年和2008年颁布了新的规划规程,然而由于诉讼或政治原因,这些法规很快就被否定了[10]。因此,目前所有的规划规程都是基于1982年的规划规程。随着可持续发展理念和科学经营管理思想的不断深入,美国林务局在2009年签发了新的规划规程。2011年,林务局完成了国有林土地管理计划新规程草案并提供给公众评议,最终在参考吸纳了30万条公众意见后形成了最新的2012年《国有森林系统土地管理规划条例》。这个最终规划条例旨在确保森林计划能够满足当前国有森林规划管理的需求,包括提供可持续的福利、服务和用途(包括娱乐),开展森林恢复与保护、流域保护和野生动物保护,以及在不断变化的条件下进行健全的自然资源管理[11]。新的规划条例明确指出,国有森林规划管理是一个适应性的、科学的和合作的过程,它规定了编制和修订森林计划的具体过程和内容要求,并使其在所有国家森林系统单位的能力范围内有效执行。

2 规划框架

从目前美国国有森林系统来看,主要由155个国家森林、20个国家草地和1个国家大草原组成,共占地7 810 hm2[12]。为国家森林、草地、草原和其他类似的国家森林系统单位编制森林计划是一个复杂的过程,一般包括评估、制定或修订计划以及监测3个阶段。规划框架的这3个阶段是互补的。这个框架的目的是建立一个反应灵敏的规划流程,通过整合资源管理,使林务局能够适应包括气候变化在内的不断变化的环境,并根据新信息和监测信息来完善国有林管理[13]

2.1 评估阶段

在制定或修订森林计划前,林务局将开展评估。所谓评估,是指对国家森林及周边相关的生态、经济和社会方面的状况、趋势和可持续性进行快速评价[14]。林务局和其他部门的相关负责人会通过计划和监测报告、政府或非政府评估以及其他相关资料中的信息来开展评估。这些信息来源具体包括国家森林评估、资源规划评估、生态区域评估、国家综合户外休闲计划、社区野火保护计划、公共交通计划、国家野生生物数据和保护计划以及相关机构的报告、计划或评估等。在开始评估时,林务局将通过公开会议、实地考察、科学论坛或其他方法邀请公众参与到评估中。评估完成后将会公示给公众,如有问题则需进行新的评估,林务局负责人可酌情决定评估的范围、内容、规模和过程,具体取决于要讨论的主题或处理的问题。

国有森林规划管理评估阶段需要收集的信息包括:1)陆地生态系统状况和水生生态系统状况;2)空气、土壤、水资源的质量;3)变化因素,包括主要的生态过程、干扰机制和压力源(如自然演替、林地火灾、入侵物种和气候变化等),以及规划区内陆地和水生生态系统适应变化的能力;4)碳储量基准;5)计划区域内受威胁、濒临灭绝和需要保护的物种;6)社会、文化和经济条件;7)从国家森林系统规划区的生态系统服务获得的好处;8)森林的多种用途及其对地方、区域和国家经济的贡献;9)风景名胜游客访问频率和满意度;10)可再生和不可再生的能源和矿产资源;11)基础设施,如娱乐设施、交通和公用走廊;12)部落重要地区;13)文化和历史资源及用途;14)土地状况和所有权;15)规划区内的指定区域,包括荒野和野外景观河流,以及其他指定区域的潜在需求和有利条件。

2.2 制定或修订计划阶段 2.2.1 计划制定或修订

在评估完成后,开始计划制定阶段。这也是林务局、政府伙伴和公众将花大量时间的阶段。在准备开始这一规划阶段时,林务局将向公众发布公告,寻求大家关于制定新计划的建议,然后收集公众的意见提交“初步的变化需求”并将其反馈给公众进行评议。最后由多学科规划组结合国有森林实际状况、评估信息和公众意见形成“最终的变化需求”。

计划制定或修订通过使用评估信息、相关合作机构评议信息、部落咨询建议和公众意见来完成,其过程包括公开通知参与、评估、制定拟议计划、评论拟议计划、收集意见、最后批准计划或修订计划。新的计划或计划修订需要编制环境影响报告书。在拟定新计划或修订计划时,林务局负责官员应:1)从评估和监测中审查相关信息,以确定改变现有计划的初步需求,并为制定计划组成部分和其他计划内容提供信息。2)考虑森林服务战略计划的目标和宗旨。3)根据可持续发展、植物和动物群落多样性、森林多种用途的要求以及基于《国家森林管理法》的木材需求,考虑计划区域内各种生物、社会、文化和历史资源的重要性。4)考虑计划区域内的条件、变化趋势和压力因素。5)确定和评估可能适合纳入国家荒野保护系统的土地,并决定是否推荐这样的土地作荒野管理示范。6)确定河流是否适合纳入国家野生和风景河流系统。7)确定新指定的规划区域是否适合纳入计划区域内。8)确定计划区域是否适合森林资源的综合管理和使用,包括确定不适合木材生产的土地。9)确定可从计划区域内砍伐的最大木材数量。10)确定计划监测项目的监测问题和监测指标。11)确定计划中潜在的其他内容,如优先维护和修复的流域、木材收获水平、木材销售计划、森林植被管理实践方法等。

2.2.2 计划组成部分

计划组成部分用来指导未来的经营管理项目和活动决策。制定或修订的森林计划必须说明具体的计划组成部分是否适用于整个计划区域,包括特定管理区域、地理区域和计划中确定的其他区域。计划组成部分之间相互依赖,多个计划组成部分综合起来旨在满足美国2012年规划条例中的规划要求。

制定或修订的森林计划包含以下计划组成部分:理想状况、目标、标准、指南和土地的适宜性。理想状况是对计划区域(或计划区域的一部分)未来的社会、经济或生态特征的具体描述,土地和森林资源的经营以此为导向。目标是指基于合理预算制定的一种简明的、可衡量的和阶段性的经营效果,说明理想状况的进展速度。标准和指南是对经营管理决策的强制性约束,旨在帮助实现或维持理想状况,以避免或减轻不良的经营效果。同时,他们也要满足相关法律法规的要求。土地的适宜性是指基于计划区域内土地的理想状况判定土地适宜的各种用途或活动(如木材生产或牧地养殖)。在规划过程中,不需要判定每一个计划区域内土地的适宜性,只有在规划过程中出现问题时才进行土地适宜性判定[14]。森林计划组成部分相互关联,指南指明了正确的经营方向,标准设定了严格的经营参数,目标提供了更有弹性的引导,这些综合起来有助于实现森林未来的理想状况。

2.3 监测阶段

在计划的实施过程中,林务局将会监测该森林计划的实施效果。监测是连续的,通过测试相关的假设、跟踪相关的变化来测定森林计划实施效果并提供反馈,以衡量经营管理的有效性[15]。在监测阶段,要求林务局制定2种类型的监测项目:计划监测项目和更广泛的监测策略,同时还有监测信息的双年度评估报告。林务局可根据2年1次的监测评估报告确定是否需要根据监测信息进行新的评估,或是否需要对森林计划进行调整以指导计划区域的自然资源管理。

2.3.1 计划监测项目

林务局相关人员负责制定计划区域的监测项目,并将其纳入森林计划中。计划监测项目的制定必须与区域林业部门、林业局、私营林业以及林业相关研究与发展部门协调。2个或2个以上行政单位的负责人可共同制定计划监测项目。

计划监测项目需要设计相关的监测问题和监测指标。监测问题和监测指标一般基于计划中的1个或多个理想状况、目标或其他计划组成部分,但不是每个计划组成部分都需要有相应的监测问题。计划监测项目一般与更广泛的监测策略相协调和整合,以确保监测是相辅相成和有效的。具体的监测内容包括:1)流域环境状况。2)生态环境状况,包括陆地生态系统和水生生态系统的主要特征。3)植物和动物群落的多样性。4)美国联邦政府列出的受威胁物种、濒临灭绝物种和保护物种,以及每个保护物种的种群大小。5)游客数量、游客满意度和娱乐设施配备情况。6)计划区域内可测量的气候变化和其他压力因素(如树木死亡率、病虫害发生率、火灾发生率等)。7)实现森林的理想状况和经营目标的进展情况。8)土地生产力,包括土壤稳定性、土壤有机质、土壤强度、土壤结构和孔隙度等。重要的是,为计划监测项目拟定的监测指标必须在林务局的财政和技术能力范围内。林务局将监测森林计划实施的整体效果,对监测指标的相关信息进行评估,以衡量森林经营管理的有效性。

2.3.2 更广泛的监测策略

除了计划监测项目以外,林务局还会设计和执行一个更广泛的监测策略,以支持计划监测项目。这一监测策略是在大林区区长听取林务局林务署长的意见后制定的,可以询问和回答计划监测项目以外更广泛的社会、经济和生态问题,如气候变化是否影响以及如何影响整个生态系统水资源的可获取性。每个计划区域的林业工作者应确保更广泛的监测策略是在该区域的财政和技术能力范围内,并补充其他正在进行的监测工作。

2.3.3 监测信息的双年度评估

双年度的监测评估报告是美国国有林适应性管理的一个关键要素,它告知林务局及公众,森林计划是否如期实现其经营效果。在森林计划生效后的2年及之后的每2年,林务局将会对计划监测项目收集的新信息和来自更广泛监测策略的相关信息进行评估,总结监测结果并发布书面评估报告。双年度监测评估报告必须根据新的信息说明是否需要对森林计划、管理活动或监测项目进行更改。

3 规划管理的特点 3.1 公众参与

公众参与是林务局官员与公众之间的一种信息双向交流,其目的是使森林计划能被公众认可,得到公众的支持并提高森林计划带来的社会、经济和生态效益[16]。美国2012年规划条例要求决策者在规划过程的每一步都强调和体现公众参与,这一途径使林务局及公众都有了巨大的责任,但这也给公众提供了重要机会帮助制定服务公众利益的森林计划。在促进公众参与时,林务局的官员会选择不同利益群体的公众,确保其参与人员的多样性与信息的广泛性,此外还会考虑到公众参与的形式、参与人员的技能与责任以及参与过程中的时间和成本问题等[17]。同时积极主动利用互联网等当代工具让公众参与,并以开放的方式与公众分享信息。林务局在整个过程中拥有决策权和承担责任,关注并倾听公众在所有规划阶段的参与建议,确保公众参与有序进行。

3.2 科学信息

最佳可用科学信息贯穿于美国2012年规划条例的整个规划过程。在规划时,林务局官员会确定哪些信息是可获取的、最精确的和最可靠的,并且与正在考虑的问题相关。同时也会明确哪些信息被确定为最佳可用科学信息,并解释其原因。美国林务局强调科学信息有效使用的一个最基本方面是保证信息使用的透明性,要求规划条例中记录最佳可用科学信息是如何用于评估、制定或修订计划以及监测的。科学信息表现为多种形式,包括社会、经济和生态信息。同时科学信息也有许多来源,如同行评议论文、科学评估、专家意见、监测结果数据、公众参与收集的信息以及传统生态知识等。

3.3 适应性管理

美国国有森林系统规划的3个阶段(评估、制定和监测)是适应性管理的框架,有助于学习和持续改进经营管理决策。在面对来自监测反馈的不确定性和不断变化的情况下,适应性管理是规划和决策的一种结构化、周期性的过程,其中包括利用规划过程主动测试假设、跟踪相关条件以及衡量管理的有效性[18]。这种管理方法能够满足资源管理的目标,同时获得信息改善未来的森林经营管理。适应性管理的特点包括:1)明确描述森林经营的变化。2)在适当的时间和空间尺度上设计监测问题和监测指标收集数据。3)通过分析监测数据获得新信息。4)从监测结果和新信息的反馈中学习。5)调整规划和策略,制定更好的计划和管理方向。6)创建一个公开透明的过程,在内部和公众之间分享学习内容。

4 美国国有森林经营管理对我国的借鉴意义 4.1 细化国有林管理

美国的国有林规划管理不论是计划制定、计划修订,还是经营计划监测,都使用最佳的科学信息制定了详细而又具体的内容,且受到法律法规的约束,并且充分考虑了生态、经济和社会的可持续性。相比之下,我国的国有林规划管理略显不足。由于我国缺乏明确的国有林经营管理法律制度,导致国有林规划管理没有前期的评估工作,且国有林管理仅限于林业管理机关内部操作,无法保证信息的公开性和透明性。我国目前制定的森林经营规划大都过于笼统,没有明确的经营计划实施细则和具体的效果评价。所以我国应该细化国有林的管理,明确各林区和林场负责人的职责,结合各国有林区的实际情况来制定森林经营计划。

4.2 开展森林经营计划监测

美国的森林经营计划监测能够有效地评估森林经营计划的实施效果,为更好地经营管理森林提供服务。我国的森林经营计划监测与适应性管理工作还远远落后于林业生态建设的步伐,致使我们编制的经营方案实施效果不佳,未能很好地经营管理我国的森林资源。随着可持续发展战略下的林业生态建设的推进,尤其是“完善天然林保护制度,全面停止天然林商业性采伐”和“国有林场改革”的实施,已经向社会表明了森林资源的重要性。因此,只有尽快建立相应的森林经营计划监测方案,加强对森林生态系统的生物多样性、森林景观环境状况的监测,才能从根本上保障森林经营计划的实施取得显著效果,对生态、社会和经济的可持续性起到促进作用。

4.3 促进公众参与

美国林务局的森林经营管理活动遵循公开、公正与互动的原则,可以解决利益相关者之间的冲突和获得具有建设性、可行性的经营计划建议。同时美国的公众参与具有相对完善的法律保障、参与形式也比较多样化,能为林务局带来更多的效益。而我国森林经营活动中的公众参与起步较晚,参与形式比较单一,缺乏相应的法律法规来完善公众参与制度。在我国的国有林经营过程中应主动邀请公众参与到经营计划的制定中来,加强与利益相关者的沟通,明确各利益相关者之间的关系,了解他们各自对森林经营管理的建议,通过恰当的方式解决国有林场经营管理的矛盾冲突,确保国有林场改革的顺利推进。通过将公众参与落实到国有林场的经营管理中来进一步提升国有林经营的生态、经济和社会效益的可持续性。

4.4 重视国有林整体经营

美国的国有森林系统规划管理是建立在土地、植物、动物、水域、气候和人类的生态基础之上,涵盖了监测、跨部门合作、适应性管理、生态整体性以及公众参与等内容。美国联邦政府重视对国有森林系统的整体经营规划,从各个不同的方面制定了详细的经营计划,强调了国有林经营管理的整体效果。我国现有的国有林经营模式相对单一,经营方案的编制侧重森林资源的管理,没能综合考虑与森林相关的其他生态因素。因此,我国的国有林在规划管理时,需要建立在对国有林森林资源进行广泛而全面的科学调查与数据统计的基础上,综合考虑植被、动物、土壤、水源、气候、森林旅游和森林健康状况等多个因素,制定出科学性较强的国有林经营方案。

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