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  世界林业研究  2020, Vol. 33 Issue (3): 13-19  DOI: 10.13348/j.cnki.sjlyyj.2020.0001.y
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引用本文  

郭子良, 祝伟, 雷茵茹, 等. 自然保护地管理有效性评估方法综述[J]. 世界林业研究, 2020, 33(3): 13-19.
Guo Ziliang, Zhu Wei, Lei Yinru, et al. Assessment Methods for the Protected Area Management Effectiveness[J]. World Forestry Research, 2020, 33(3): 13-19.

基金项目

中国林业科学研究院基本科研业务费专项“湿地公园管理有效性评估及保障措施研究”(CAFYBB2018SZ018)。

通信作者

王义飞, 博士, 副研究员, 主要研究方向为湿地生态资源与环境效应等, E-mail: wangyifei.af@163.com

第一作者

郭子良,助理研究员,主要研究方向为自然保护地建设与管理、湿地保护与管理,E-mail:shengtai2007@126.com

文章历史

收稿日期:2019-06-18
修回日期:2020-01-06
自然保护地管理有效性评估方法综述
郭子良1,2 , 祝伟3 , 雷茵茹1 , 宁宇1,4 , 王义飞1,4     
1. 中国林业科学研究院湿地研究所, 湿地生态功能与恢复北京市重点实验室, 北京 100091;;
2. 河北衡水湖湿地生态系统国家定位观测研究站, 河北衡水 053000;;
3. 四川若尔盖湿地国家级自然保护区管理局, 四川若尔盖 624500;;
4. 四川若尔盖高寒湿地生态系统国家定位观测研究站, 四川若尔盖 624500
摘要:自然保护地管理有效性评估已经成为提高生态系统保护和管理效果、减缓生物多样性丧失的关键过程。文中对自然保护地管理有效性评估的主要评估框架、评估指标和评价方法等进行了比较。其中,由于管理目标和国情的差异,不同管理有效性评估的评估框架和指标体系区别明显。管理有效性评价方法主要包括基于打分的评价法、基于证据的认证法。在多种管理目标的自然保护地体系下,提出我国应建立符合不同类型保护地管理目标的管理有效性评估框架和指标体系,并将管理有效性评价作为自然保护地过程管理、科学研究的重要内容,探索科学合理的评价方法。
关键词自然保护地    管理有效性    评估框架    评估指标    评价方法    
Assessment Methods for the Protected Area Management Effectiveness
Guo Ziliang1,2, Zhu Wei3, Lei Yinru1, Ning Yu1,4, Wang Yifei1,4     
1. Institute of Wetland Research, Chinese Academy of Forestry, Beijing Key Laboratory of Wetland Services and Restoration, Beijing 100091, China;;
2. Hebei Hengshui Lake National Wetland Ecosystem Research Station, Hengshui 053000, Hebei, China;;
3. Administration Bureau, Zoige National Wetland Nature Reserve, Zoige 624500, Sichuan, China;;
4. Zoige National Alpine Wetland Ecosystem Research Station, Zoige 624500, Sichuan, China
Abstract: The management effectiveness assessment of protected area has become a key process for improving the effect of ecosystem conservation and management and mitigating the biodiversity loss. This paper makes a comparative analysis of the evaluation framework, evaluation index and evaluation method for the management effectiveness evaluation of protected area. There are obviously differences among the evaluation frameworks and indicator systems of management effectiveness evaluation due to the differences in management objectives and national conditions. The management effectiveness evaluation methods mainly include scoring-based evaluation method and evidence-based verification method. Under a multi-objective protected area management system, it proposes that China should establish different management effectiveness evaluation frameworks and index systems in accordance with the management objectives of different types of protected area. Moreover, the management effectiveness evaluation should be taken as an important part of process management and scientific research of protected area to explore scientific and reasonable evaluation method.
Keywords: protected area    management effectiveness    evaluation framework    evaluation index    evaluation method    

自然保护地能够保护生态系统、野生动植物资源,减少人为干扰,提升生态系统服务[1-2]。早期自然保护地的发展多注重数量和面积的增长,而缺少对其管理的重视[3]。由于资金投入不足、人员缺失等,很多自然保护地管理薄弱[4]。自然保护地普遍存在农业生产、生态旅游等高强度的人类活动[5-6]。管理水平的高低等直接影响自然保护地的管理效果和可持续发展[7]。管理有效性评估分值越高,自然保护地的生态系统和主要保护对象可能拥有更好的状态[8]。但很多保护地并没有得到有效管理,存在很多缺陷[9-10],包括社区福祉、资金可靠性和设施设备维护等[9, 11]。不同国家和地区都开展了自然保护地管理有效性评价的研究和实践,以评估其管理措施、方法和体系等能否实现其预期目标。本文拟对自然保护地管理有效性评估框架、指标体系和评价方法进行系统整理分析和展望,以期为我国自然保护地体系的管理评估提供借鉴。

1 管理有效性评估框架

世界保护区委员会(WCPA)首次提供了全球统一的自然保护地管理有效性评估框架(WCPA评估框架),并已经广泛使用。而我国则结合已有成果和自然保护区管理的特征,提出了中国自然保护区有效管理评价的标准。近些年,世界自然保护联盟(IUCN)基于自然保护地最佳管理的理念也提出了绿色名录全球标准的评估框架。目前这3种评估框架在我国自然保护地管理有效性评估中最为常用。

1.1 WCPA评估框架

1997年世界保护区委员会依据管理过程,提出了包括背景、规划、投入、管理过程、管理结果和效果等6个方面的保护区管理有效性评估框架,具体见图 1[12]。其中,背景包括了保护价值、状态和已有威胁等,其不是管理的组成部分,但却是管理决策的重要基础。规划要素主要包括面积、范围、功能分区等,其评价指标的选取取决于评价目标。投入要素则包括了人员、资金、设备及设施等软硬件。而管理过程更加关注日常管理问题以及社区、主要保护对象管理状况。管理结果则以目标为导向,包括工作内容的开展情况、管理计划和目标的实施程度[13]。效果要素是对管理有效性的真正检验,基于监测来评价管理是否成功。

图 1 WCPA评估框架
1.2 中国自然保护区有效管理评估框架

我国的自然保护区有效管理评估内容基本涵盖了规划设计、管理体系、管理队伍、管理过程等,见图 2[14]。其中规划设计包括总体规划编制及执行状况,属于保护区建立的基础。管理体系主要是对已建立的自然保护区管理机构及其主要构成进行评价。而管理队伍和管理制度则是对管理机构的人员组成、制度建设和管理计划等进行评价。管理过程则包括保护管理、科研监测和社区管理等管理活动。此外,主要保护对象状况、外来有害生物和安全责任事故等体现管理效果的指标作为附加项,参与管理有效性的评估。

图 2 中国自然保护区有效管理评估框架
1.3 绿色名录全球标准的评估框架

为实现对自然保护地的最佳管理,世界自然保护联盟推出了绿色名录计划[15]。绿色名录全球标准基于管理过程和管理效果2个方面确定,其中管理过程又可以细化为翔实的规划、公平的治理和有效的管理,见图 3[15-16]。在此基础上,设置验证指标对每项评估内容进行评价。验证指标的选择应充分结合不同国家自然保护地管理的特点,由各国的绿色名录标准评委会确定。绿色名录标准在总体上使用统一的评估框架,便于全球的推广使用、分析比较。

图 3 绿色名录全球标准的评估框架
2 管理有效性评估指标体系

自然保护地管理有效性的评估并没有形成统一的标准,很多研究主要依据实践经验开展评估[17-18]。研究人员也针对自然保护地的社区管理、保护措施等专项内容,提出有效管理的策略或开展管理效果评估[19-20]。早期管理评估主要集中在科学研究方面,且是对单个保护地的评价,评价内容单一。世界保护地委员会首先提出了相对系统的保护地管理有效性评估框架,而后不同国家和地区根据此框架提出了一系列的评估指标体系[10]。此外,科研和管理人员还提出了受威胁的公园项目(PPP)、中美洲地区环境项目(PROARCA)、中国自然保护区有效管理评价、绿色名录全球标准和森林认证等评估指标体系[21-23],并将其应用于不同地区保护地的管理实践中[24-25]

2.1 基于WCPA评估框架的评估指标体系

该类评估指标体系包括保护区管理快速评价和优先性确定方法(RAPPAM)、管理有效性跟踪工具(METT)、增加我们遗产的价值——世界自然遗产地成效监测与管理(EOH)、《海洋保护区管理成效评估指南》等[13, 26]。其中,EOH基于WCPA评估框架包括保护区设计、管理过程和主要目标完成情况等在内的评估指标体系[12]。而保护区管理快速评价和优先性确定方法则增加了基础设施、野生动植物管理、社区服务和压力等评估指标,形成了包括16个部分92个问题的评估问卷[27]。管理有效性跟踪工具则主要关注日常工作计划、人员培训、设备维护、宣教项目和经济收益等,构建了评估指标体系,见表 1[13, 28]

2.2 中国自然保护区有效管理评估指标体系

按照我国的实际情况,管理有效性评估指标主要集中在规划设计、管理机构、管理体系、设施设备、保护利用、科研监测和管理效果等7个方面(表 1)。其中,在规划设计方面主要是对保护地选址重要性、总体规划合理性和所面临威胁等指标的定性评估。这些评估指标从客观上反映了其自然生态和社会文化环境,以及保护目标的合理性。而管理机构、管理体系和设施设备等则是对自然保护地开展管理需要的基础条件进行细化分解,为有效管理提供了必要的规范性文件和人员管理基础等。合理的管理体系可以简化管理过程,提高管理效率。保护利用和科研监测则构成了自然保护地的主要管理过程,包括保护措施、宣传教育、社区管理和资源监测等。采取科学合理的管理措施是实现自然保护地有效管理的关键途径[29]。过程管理是实现管理目标的重要途径,已经成为实现有效管理的关键[30]。管理效果则是管理成效的直接表现形式,在很大程度上反映了自然保护地的有效管理程度。中国国家级自然保护区管理工作评估赋分标准和吴后建等[31]提出的国家湿地公园有效管理评价指标体系基本上选用相似的评估指标,并对其进行了一定的修改。

表 1 不同自然保护地管理有效性评估指标涉及内容的比较
2.3 基于绿色名录全球标准的评估指标体系

绿色名录全球标准并没有给出明确的评估指标体系,其仅在评估框架的基础上提出了每个部分的评估准则[15]。这些准则对国家层面评估指标的选择提出了原则性要求,不同国家和地区可根据准则选择国家层面的评估指标,其内容涉及了规划设计、管理机构和保护利用等(表 1)。其中,详实的规划部分评价指标关注于自然保护地核心保护价值和目标的实现、潜在威胁因素的识别等。而公平的治理则更关注利益相关者的参与、信息的公开透明、社区协调机制等。此外,有效的管理、成果及影响等的评估则主要涉及工作计划、管理计划、资源监测等保护利用和科研监测评估指标。相对定性的准则描述,使其能与不同地区具体情况相结合,提出有针对性的管理有效性评估指标。

3 管理有效性评价方法 3.1 基于打分的评价法

1)基于同行评议的综合评价法。同行评议的综合评价法已经成为自然保护地管理有效性评估最主要的方法之一。其通过确定评估范围、参与式座谈、现地考察等,依据评价标准进行讨论评分。这种评价法在“保护区管理快速评价和优先性确定方法”“海洋保护区管理成效评估指南”和中国国家级自然保护区管理评估等方面得到了使用[13]。但是不同评价方法之间略微有一些差异。“保护区管理快速评价和优先性确定方法”主要包括确定评估范围、评估已有资料、填写调查问卷、分析结果以及提出改进建议等5个步骤[33]。其等级可以划分为“肯定是”“应该是”“应该不”“肯定不”4个层次,赋值依次为5,3,1,0。而“增加我们遗产的价值——世界自然遗产地成效的监测与管理”评价过程则增加了保护区管理者的培训过程、改进管理方案等内容[12]。其大部分指标可以划分为4个等级,但个别指标采取了“是/否”评价法。“海洋保护区管理成效评估指南”则增加了测试指标选择、评价方法确定等过程。此外,该评价方法已经在我国国家级自然保护区管理评估和国际上自然保护地评估中广泛使用,有助于快速发现保护地体系面临的威胁和管理空缺等[7, 13]

2)基于记分卡和问卷的快速记分评价法。该方法主要通过记分卡或者结构性问卷,以访谈或者问卷调查的形式开展快速评价。其中常用的快速记分评价法主要在《自然保护区有效管理评价技术规范》、海洋保护区打分卡、“管理有效性跟踪工具”等方面使用。“管理有效性跟踪工具”更关注对管理过程的评价,包括了2份数据页和1份评估页,共计30个问题。每个问题可以划定4个等级,依次赋值为0,1,2,3。其中,0代表“不”或者“可以忽略”,3代表“达到最佳状态”,评估结果通过每个问题的得分得到[32]。而海洋保护区打分卡的多数问题也是通过赋值0,1,2,3进行打分,同时获得书面意见,进而评估海洋保护区的管理状况。我国实施的《自然保护区有效管理评价技术规范》和《海洋自然保护区管理技术规范》也采取了类似的快速赋值方法,评价其管理效果[14, 34]。《自然保护区有效管理评价技术规范》中30个2级指标可划分为4个等级,满分为3分,但工资与福利、事业费2项指标的满分为2分;另有加分项10分和减分项50分。而《海洋自然保护区管理技术规范》采取100分的评分制,没有附加分,各项指标的评分累加值反映了海洋自然保护区的管理质量。该评价方法侧重于对时间尺度上保护地管理有效性的跟踪和监测,以及不同类别保护地的对比[10, 32]

3)定性与定量分析相结合的层次分析评价法。该方法是匹兹堡大学著名运筹学家Satty在20世纪70年代提出的[35]。其特点是可以将专家的经验判断进行综合量化,实现对研究对象的量化评估[36]。这类方法主要包括国家湿地公园有效管理评价、海洋保护区管理有效性评估[31, 37]。国家湿地公园有效管理评价方法首先通过专家咨询法和层次分析法确定评价指标的权重。再将其有效管理评价指标分为优、良、中、差4个级别,对每个评价指标分别赋值,总分值满分为100分。通过公式M=计算国家湿地公园有效管理评价分值,评价有效管理等级;其中M为国家湿地公园有效管理评价分值,Ai为评价因子的权重,Wi为评价因子的评价分值[31]。海洋保护区管理有效性评估采取类似的评估步骤和计算方法,评价结果也可以划分为4级[37]。该评价方法适用于对单个自然保护地开展管理有效性评价,目前主要应用在科学研究方面。

3.2 基于证据的认证法

认证管理也是提高管理机构管理水平的重要途径之一[38]。基于证据的认证方法也已经成为评估自然保护地管理有效性、提升管理质量的主要手段之一[21]。该方法主要在“绿色名录全球标准”“中国森林认证”中使用,目前已经有陕西长青、四川唐家河等自然保护地通过了相关认证[15, 38]。其中,绿色名录已经根据世界自然保护联盟的统一标准制定了明确的申请及评审程序,开展相应的申报、提名和评审等工作[16]。该评估方法主要包括填写绿色名录登记注册表、指派提名专家指导保护地准备相关申请材料、提名专家陈述材料、国家或地区评委会投票、独立的审核员审查、全球评委会投票等工作步骤[39]。而《中国森林认证 森林生态环境服务 自然保护区》和《中国森林认证 森林公园生态环境服务》是基于第三方认证,对自然保护地的管护能力建设和生态环境维护等开展评价指标符合性审核。其审核结果包括了“符合”“轻微不符合”“严重不符合”3类[40]。将严重影响管理有效性、制约管理目标实现的评估指标作为严重不符合项,并作为暂停或终止认证的充分条件。

4 研究展望

国内外已经出现众多的自然保护地管理有效性评估框架、指标体系和评价方法。但是根据不同国家和地区的情况以及保护地管理特点,许多自然保护地管理有效性评估框架和指标体系差异明显。而且不同的管理有效性评价方法各有优缺点,在不同地区的评估案例中都有应用。自然保护地管理有效性评估存在的主要问题是:1)管理有效性评估的关注内容存在着差异,国外更多地关注保护地的选址背景、面临的威胁、社会公平和社区管理等,国内则更重视管理机构和管理体系建设等;2)随着自然保护地体系的不断完善和类型多样化,其管理目标和功能定位发生了很多变化,统一的评估指标难以满足所有类型自然保护地评估的需求;3)管理有效性评价研究仍然缺乏统一的理论基础,没有形成统一的方法,缺少定量分析过程,具有较大的主观性。

随着自然保护地的基本含义和内涵不断深化,管理要求也在发生着变化,对自然保护地管理有效性评估提出了许多新要求。基于此提出未来的研究重点:1)与国际保护地管理有效性评估相接轨,结合我国国情开展管理有效性评估指标体系的研究,分析影响保护地有效管理的主要因素;2)在多种管理目标的新自然保护地分类体系下,根据管理目标的差异,探索不同类型自然保护地的管理有效性评估框架和指标体系,明确管理目标导向;3)将管理有效性评估作为自然保护地过程管理、科学研究的重要组成部分,探索科学合理的管理有效性评价方法。

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