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  世界林业研究  2020, Vol. 33 Issue (3): 43-48  DOI: 10.13348/j.cnki.sjlyyj.2020.0039.y
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引用本文  

卜乐, 陆文明. 多源流理论视角下中国《森林认证规则》的政策形成过程分析[J]. 世界林业研究, 2020, 33(3): 43-48.
Bu Le, Lu Wenming. Policy Formation Process of China Forest Certification Rules from the Perspective of the Multiple-Streams Theory[J]. World Forestry Research, 2020, 33(3): 43-48.

基金项目

国家林业局林业科技发展项目“中国森林认证体系国际对接及国际推广”。

通信作者

陆文明,男,研究员,主要研究方向为森林认证、国际森林问题、林产品市场与贸易等,E-mail:wmlu@inbar.int

第一作者

卜乐,硕士研究生,研究方向为森林认证,E-mail:bule13579@sina.cn

文章历史

收稿日期:2020-03-15
修回日期:2020-04-17
多源流理论视角下中国《森林认证规则》的政策形成过程分析
卜乐 , 陆文明     
中国林业科学研究院林业科技信息研究所, 北京 100091
摘要:相对于森林治理领域传统的政府管制,森林认证作为市场化的解决方案为全球森林治理开辟了新的途径。但实践中,实现森林认证的目标依然离不开政府治理。以《森林认证规则》为代表的中国森林认证政策体系在协调政府与市场关系、创造有利政策环境、实施有效监管方面卓有成效。文中通过多源流理论的视角,分析《森林认证规则》的形成原因与影响因素,发现政治源流对《森林认证规则》的政策形成过程影响相对更大,而政策的进一步完善和政策效果的进一步发挥需要问题源流与政策源流在未来发挥更大作用。
关键词森林认证    政策形成过程    多源流理论    中国    
Policy Formation Process of China Forest Certification Rules from the Perspective of the Multiple-Streams Theory
Bu Le, Lu Wenming     
Research Institute of Forestry Policy and Information, Chinese Academy of Forestry, Beijing 100091, China
Abstract: Compared with the traditional government regulation in the field of forest governance, forest certification as a market solution has opened a new path for global forest governance. But in practice, the goal of forest certification cannot be achieved without the governance actions from the government. China's forest certification policy system, represented by the China Forest Certification Rules, has achieved remarkable results in coordinating the relationship between the government and the market, creating a favorable policy environment and implementing effective supervision. From the perspective of the Multiple-Streams Theory, this paper analyzes the reasons behind the formation and influencing factors of the Rules.It is found that the political stream has a greater influence on the policy formation process of the Rules, and the further improvement of the policy and the further play of the policy effectiveness require the problem stream and the policy stream to play a greater role in the future.
Keywords: forest certification    policy formation process    the Multiple Stream Theory    China    

森林认证作为全球森林治理的市场化途径[1],一直以来都主张通过第三方治理,依靠市场的力量发挥作用[2]。森林管理委员会(FSC)作为全球第1个森林认证体系,尝试避开传统的政府权力,在市场中创造需求和激励机制,以迫使企业遵守其标准[3]。但由于在实践中森林认证不只是技术问题,还涉及贸易甚至国家主权等政治因素[4],作为第三方治理途径的森林认证在主权国家内效果的发挥往往离不开国内政治与政策的影响[5-6]。一方面,国家机构在创造有利的框架条件、标准制定和方案制定等方面发挥了必要的作用[6],且这方面的权力空间政府往往不会简单让渡给第三方治理[1]。另一方面,第三方治理也许可以解决普通产品市场信息不对称的问题,但认证市场本身也会存在信息不对称[7],而依靠认证体系本身可能无法很好地解决这些问题。

我国政府高度重视森林认证的作用,将其视为促进我国林业可持续发展的市场政策工具[8]。从2003年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》提出“积极开展森林认证工作,尽快与国际接轨”开始,到2009年出台《中国森林认证实施规则》(试行),再到2015年《森林认证规则》出台,经历了12个年头。森林认证在中国得到迅速发展,中国森林认证管理委员会(CFCC)与森林认证体系认可计划(PEFC)实现互认,中国的FSC认证企业数量接近全球FSC认证企业数量的1/4,森林认证被写进了2019年新修订的《森林法》。这些成果一方面说明了森林认证机制本身的生命力,另一方面也透露出多年来我国政府在推动中国森林认证政策体系建立和完善方面的不懈努力。本文将以多源流理论为基础,以《森林认证规则》的政策形成过程为例,分析中国森林认证政策形成的原因与影响因素。

1 多源流理论

多源流理论是分析政策过程的基本方法之一,由美国政治学家约翰·W·金登在科恩、马奇和奥尔森创立的“垃圾桶模型”基础之上提出。多源流理论沿用了“垃圾桶模型”认为政策过程具有模糊性的假设。模糊性是指虽然围绕在组织和个人周围的信息是充足的,但人们对这些信息的各种解释相互竞争又互为补充,这些解释结合在一起形成了对公共政策相异却又各有道理的理解[9]。处于模糊性条件下的组织是复杂的,以至于其“决策程序是无序的,问题、偏好与解决方案之间并没有一致的逻辑推演关系”[10]。政府即是这种复杂组织之一,而多源流理论就是试图解释政府如何在模糊性条件下制定政策[11]

多源流理论的分析框架主要包括5个要素[12]:问题源流、政策源流、政治源流、政策之窗和政策企业家。问题源流、政策源流和政治源流三者分别用于解释政策问题的识别、政策建议的形成和相关政治活动。政策之窗是政策得以出台的机会窗口,是在3大源流交汇时出现的。政策企业家是整个过程中的关键行动者,既是政策建议的倡导者,也是3大源流得以汇合的推动者。

政策之窗是多源流理论用来解释政策形成原因的核心概念,它的打开意味着某个政策主题有机会进入到政策议程当中。促使政策之窗打开的关键因素可能是问题源流中某一紧迫的问题,也可能是政治源流中推动议程发展的政治事件。因而政策之窗可以分为问题之窗和政治之窗。除了核心推动因素之外,政策之窗的成功打开必须有问题源流、政策源流和政治源流3大源流的交汇。在此之前,3大源流依照各自的规则独立运行,互不干扰。具体而言,问题源流包含了若干可能进入政策议程的问题,以及这些问题能够进入政策议程的原因。政策源流是备选方案的来源,在政策共同体中产生。政策共同体由那些分散在政府内外的专业人员组成,他们不断调整自己所倡导的政策建议,寻求政策共同体中的共识。政治源流可以总结为国民情绪、利益集团、政府人事调整和管理权限、意识形态等,会影响政府对不同主题的关注程度,从而影响到某个政策主题进入政府议程的可能性大小。

图 1 多源流理论分析框架

多源流理论在分析政策形成即完成政策决策之前,主要关注2个关键的前决策过程——政策议程的建立和备选方案的阐明。政策议程的建立与问题源流、政治源流和可见的参与者(如总统及其任命官、重要的国会议员、政党领袖等)相关,备选方案的阐明与政策溪流和一些潜在的参与者(如专业领域的学者、研究人员、政府机构人员等)相关[12-13]

2 中国森林认证政策

中国政府一直以来都在国际可持续发展讨论中扮演积极角色。自1995年开始,中国政府在参与政府间森林问题工作组和政府间森林问题论坛期间,也参与了森林认证问题的国际探讨[14]。起初,政府与科研单位主要研究和讨论的重点是森林可持续经营的标准和指标,很早就认识到必须“制定中国森林保护和可持续经营的标准和指标”[15]。2000年中国加入旨在制定欧洲以外温带和北方森林保护和可持续经营标准和指标体系的蒙特利尔进程。在北京举行的蒙特利尔进程第12次会议,被看作“中国发展国家森林认证体系的分水岭”[14]。为了尽快建立我国的森林认证标准框架,政府部门和科研单位组织翻译了包括FSC标准在内的多个国家和地区的森林认证标准。2001年国家林业局成立了中国森林认证工作领导小组和森林认证处,决定发展中国自己的森林认证体系[16]

在森林认证进入我国的同一时期,我国统一的认证认可制度也在逐步建设当中。我国现代认证认可制度的发展开始于20世纪80年代[17],起初是由国家进出口商品检验局、国家技术监督局等多个部门分管各领域内的认证认可工作。到21世纪初,为解决政出多门、多重标准、重复收费等问题,同时也为达到WTO的要求,2001年国家认监委成立,开始构建国家统一的认证认可制度。2003年《中华人民共和国认证认可条例》颁布。自此,中国的认证认可工作纳入国家统一管理,进入全面规范化、法治化阶段[18]

2003年中共中央、国务院出台《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》,其中明确提出要“积极开展森林认证工作,尽快与国际接轨”。根据该文件的要求和《中华人民共和国认证认可条例》的规定,2008年国家认监委联合国家林业局印发《关于开展森林认证工作的意见》,提出将建立中国森林认证制度。2009年国家认监委制定并发布《中国森林认证实施规则》(试行),成为中国森林认证领域首个规范性政策文件。2015年国家认监委与国家林业局共同发布实施的《森林认证规则》替代了2009年的《中国森林认证实施规则》(试行),明确FSC、PEFC与CFCC施行统一管理,相关认证机构要依据该文件调整或重新取得森林认证领域的批准资质。《森林认证规则》成为现阶段政府规范和监督森林认证相关活动的核心政策之一。

3 《森林认证规则》的多源流分析 3.1 问题源流

问题源流包含那些受到政策共同体关注的问题,并对这些问题为何受到关注进行考察。问题源流的形成与发展主要受到焦点事件、危机、符号、价值观等因素的影响。其中,焦点事件和危机会将人们的注意力吸引到某些问题上,而符号会将人们的注意力聚焦于这些问题的某些方面,价值观也会影响到人们对于问题的界定。

在《森林认证规则》的政策形成过程中,问题源流相对其他源流而言影响并不显著,相关事件对政策议程的实际影响比较小,更多地作为政策共同体对相关政策问题价值观的体现。例如,2012年“政府将整顿森林认证市场”的消息传出可以被看作一次小的“焦点事件”。而后来“整顿”活动并未开展,事件本身也未引起议程的转变。但该事件确实可以反映出在问题界定过程中强调国家应当采取积极行动的价值观。此外,在有关森林认证的讨论中,频繁出现的“绿色贸易壁垒”和“话语权”体现为2个鲜明的符号,有助于进一步将政策共同体关注的重点聚焦到政府应当采取的积极行动上。

问题源流虽未对政策议程的发展产生关键影响,但也逐渐将政策问题聚焦在政府应采取积极行动之上,其中的重要事件以及相关的深入讨论足以为政策议程的建立提供一个具体情境。

3.2 政策源流

政策源流为最终的政策提供备选方案,而可供选择的政策方案是政策之窗打开的关键之一。金登[19]将备选方案的阐明过程描述为各种思想的碰撞和重组,最终符合条件的思想会存活下来并进入到具体备选方案的形成当中。

《森林认证规则》的政策方案主要来源于国家统一的认证认可制度和森林认证标准体系。在认证制度部分,《森林认证规则》对认证机构的从业条件、认证人员、认证程序和认可制度的规定和要求,部分来源于《中华人民共和国认证认可条例》,部分借鉴了森林认证本身的规定,如具体的认证程序。在认证技术部分,《森林认证规则》以中国森林认证标准作为开展森林认证工作的依据。整体而言,《森林认证规则》的政策方案在国家统一的认证认可制度的框架下形成,以中国森林认证体系为技术基础,既符合价值可接受性的标准,满足了尊重国情、发挥政府积极作用、寻求公平话语权等价值要求,也符合技术可行性的标准,即中国森林认证标准体系已经建立并投入使用。

政策源流当中的关键行动者被称作政策企业家,他们愿意投入自己的时间、精力、声誉等资源来推动他们所赞成政策的出台[19]。政策企业家会通过“软化”政策共同体和周围公众的方式,使政策的出台过程更为顺利[12]。国家林业行政主管部门和认证认可行业主管部门的官员是《森林认证规则》出台过程中主要的政策企业家,还包括一些科研单位的研究人员和NGO的代表。他们通过各种会议、培训和研究项目来“软化”政策共同体。例如,在2004年全国森林认证研讨会和2005年中芬森林认证研讨会上,参会代表提出在我国实施森林认证需要政府的支持;2007年国家林业局“赴荷兰芬兰瑞典三国林业考察报告”提出建立国际认可的中国本土森林认证标准及其认证机构的建议。

3.3 政治源流

政治源流对政策议程具有明显的推动或抑制作用[12]。对多个国家和政体的研究表明,在那些具有相对集权的政治系统和强有力政党的国家,政治源流统一为执政党的意识形态这一概念更加合适[12, 20]。本文将通过主要的政策文件来观察执政党意识形态的影响。如表 1所示,从2003年开始,政治源流就将开展森林认证工作纳入政府议程。建立并完善中国森林认证制度框架、促进森林认证在中国有效开展的政策目标一直在其中酝酿并逐步实现。

表 1 中国森林认证主要政策及影响
3.4 议程的建立、备选方案的阐明和政策之窗的打开 3.4.1 议程的建立

议程的建立是指某一政策问题进入到政府议程当中,即意味着该政策问题成为政府未来关注并期望解决的问题。《森林认证规则》的政府议程建立始于2003年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》发布,其中明确了政府开展森林认证工作的要求,从而建立起有关森林认证的政府议程。金登[19]认为政策议程的建立与问题源流、政治源流和一些可见的参与者有关。对于《森林认证规则》而言,议程的建立主要由政治源流推动。2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》的发布成为强大的政治源流,使得森林认证很早就顺利地进入政府议程。相较而言,问题源流对议程的影响较小,更多地是将政策共同体的注意力集中在政府应当采取积极行动这一方面,为政策议程提供了更具体、更有针对性的政策问题。此外,对于《森林认证规则》议程的建立,可见的参与者也发挥了重要作用。森林认证能够写进2003年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》当中,与时任行政主管部门主要领导的支持是分不开的。

3.4.2 备选方案的阐明

备选方案的阐明是筛选可行的政策方案的过程,这一过程在政策源流当中完成。与《森林认证规则》的政策方案相关的思想一直在政策源流当中酝酿着,且其进程比政治源流推动森林认证政策问题进入政府议程更早。

《森林认证规则》主要内容包括对森林认证活动进行规范的制度部分和作为认证依据的技术标准部分。在制度规范方面,2009年出台了《中国森林认证实施规则》(实行)和《森林认证审核员确认方案》,2010年出台了《森林认证机构认可方案》。此外还包括2014年国家认监委发布的《关于发布自愿性认证业务分类目录及主要审批条件的公告》,建立了认证业务分类目录并明确了认证机构需要满足的主要审批条件,“中国森林认证 CFCC”“森林认证 FSC”“森林认证 PEFC”均被划入管理体系认证当中。在技术标准方面,2001年国家林业局就已经开始了建立我国森林认证标准框架的工作。2002年《中国森林可持续经营标准与指标》作为行业标准发布。2007年《中国森林认证 森林经营》《中国森林认证 产销监管链》2项行业标准发布。到2012年,此前的2项行业标准成功转化为国家标准。到《森林认证规则》出台,作为认证依据的中国森林认证标准已经包括2项国家标准和5项行业标准,范围涵盖了非木质林产品、竹林、自然保护区森林生态环境服务、森林公园生态环境服务以及生产经营性珍稀濒危野生动物。

在备选方案阐明过程中,那些潜在的参与者,即该领域的专业人员发挥了不可替代的作用[19],包括具体参与政策制定过程的政府官员、学者、研究人员等。正是他们不断地提出新思想、新建议,从而推动了具体政策方案的形成。最终,《森林认证规则》的政策方案符合技术可行性和政策共同体的价值观,形成了从我国国情和林情出发,主张政府引导、市场驱动、企业自愿的中国森林认证政策体系。

3.4.3 政策之窗的打开

政策之窗是政策出台的最佳机会,可能受到问题源流和政治源流的影响而打开,并在3大源流交汇的时候建立起决策议程,实现政策产出。金登[19]认为政策之窗并不经常打开,且打开的时间不会很长。但在中国的情境之下,政策之窗可能在打开之后并不会迅速关上,而是在政治源流的影响之下,通过“先行试点”等“政策实验”的途径呈现虚掩的状态,直到最终政策方案出台[20]。对于《森林认证规则》而言,应当说政策之窗早已开启,并在之后保持着虚掩的状态。2003年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》将“开展森林认证工作,尽快与国际接轨”纳入政府部门的工作议程当中,森林认证相关的政策问题得以顺利进入政府议程。随即,2004年《中国森林认证体系建设方案》编制完成。2006年试点工作正式启动,相关标准文件也开始起草。2008年《关于开展森林认证工作的意见》使得虚掩的政策之窗又打开一次,相继发布《森林认证审核员确认方案》《中国森林认证实施规则》(试行)和《森林认证机构认可方案》。到2010年《关于加快推进森林认证工作的指导意见》进一步明确了森林认证相关工作的具体目标和任务,推动中国森林认证制度与体系建设进一步完善,并在2014年实现了CFCC与PEFC的国际互认。在政策方案切实可行、政策问题界定清晰的情况下,条件成熟时3大源流得以汇合从而建立起决策议程,《森林认证规则》顺利出台。

在《森林认证规则》形成过程中,政治源流推动森林认证相关政策问题通过2003年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》进入政府议程。而政策源流在2003年之前就开始流淌,20世纪末相关技术标准的研究和制定工作已在研究机构中展开,逐渐形成可供政策系统选择的备选方案。问题源流相对较小,但足以将政策问题的界定聚焦到政府应当采取积极行动上来,为《森林认证规则》的形成提供了明确的政策问题和有价值的现实情境。

4 总结与讨论

相对于森林治理领域传统的政府管制,森林认证的诞生为全球森林治理开辟了市场化的新途径。但在具体国家的实践中,实现森林认证的目标仍需要政府部门的积极行动。研究表明,森林认证效果的发挥需要传统国家权力的配合,在协调权力空间的同时需要提供有利的政策环境、实施有效的监管行为以消除认证市场本身的信息不对称、促进国际标准的本土化等[1-2, 5-6]。对《森林认证规则》形成过程分析发现,中国政府在规范和监督森林认证活动这一政策领域已经形成了丰富的理论经验和实践成果。森林认证写进2019年最新颁布的《森林法》即是最好的例证,既体现了森林认证在我国林业发展过程中的积极作用,同时也体现了国家政策在引导森林认证发展、规范森林认证活动过程中的不懈努力和显著成果。以《森林认证规则》为代表的中国森林认证政策体系在协调政府与市场的关系、创造有利的政策环境、实施监管方面卓有成效,也促进了森林认证的本土化进程,有利于森林认证本身的发展。

具体就政策形成的过程而言,政治源流起主导作用,为政策形成提供了稳定的政策议程和有利的政治环境,使得森林认证相关政策的制定工作在10多年间顺利开展。但需要看到的是,在我国政治源流的构成中,虽然随着民主政治的发展,利益集团以及公众舆论等因素发挥着越来越重要的作用,但主要力量仍是执政党与政府[21]。再加上《森林认证规则》所涉及的政策领域与其他公共政策不同,影响范围并没有涵盖大多数公众,本身不存在多源流理论中描述的国民情绪。因此政治源流在由政府、利益集团共同组成的情况下,政府主要掌握政治源流的发展。这使得政治源流主导下的政策过程可能出现政府界定、精英决策等情况。在《森林认证规则》的形成过程中,问题源流与政策源流较为集中地回应了“加强对森林认证活动的规范和监督”,但同时难免在一定程度上弱化了对平衡市场需要等其他问题的回应。实际上,在2008年《国家认监委 国家林业局关于开展森林认证工作的意见》和2010年《国家林业局关于加快推进森林认证工作的指导意见》中,均明确提出开展森林认证的基本原则是政府引导、市场驱动、企业自愿,也要求充分发挥行业协会、非政府组织、新闻媒体和社会公众的作用。这是顶层设计重视多元参与的体现,但现实的情况是尚缺乏较为完善的制度性沟通渠道和协作机制,在一定程度上阻碍了问题源流与政策源流更大作用的发挥。如何实现更有效的多元参与,促进问题源流与政策源流发挥更大的作用,需要在未来的政策过程中进一步思考。

此外,政策决策作为多源流理论分析政策形成过程的结束,同时又是政策执行的开始。这其中的关键是,没有好的决策就没有好的执行、监督,以及好的治理[11]。从多源流理论角度看,由于现实中模糊性难以消除,因而在模糊性条件下如何优化决策环节是政策系统需要考虑的问题。中国森林认证政策体系未来的进一步完善和发展同样需要寻求决策环节的优化。从政府角度,一方面可以考虑进一步拓宽不同利益团体的表达渠道,让新的思想能够不断进入到问题的界定和政策方案的形成中来。另一方面,可以尝试促进政策共同体更加紧密的结合,以实现政策共同体更宽阔的共同视野、更畅通的沟通协调等。对于政府以外的利益集团而言,应当积极投身到政策过程中去:一方面充分利用问题源流和政策源流,发挥各自领域的专业知识,在问题的界定与政策方案的构建当中提出有益的思想;另一方面不断尝试在不同场合提出新的想法与观点,通过长期努力来“软化”政策共同体和周围利益群体,以推动自身思想或具体诉求被采纳或融入政策方案当中。

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