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  世界林业研究  2020, Vol. 33 Issue (3): 111-116  DOI: 10.13348/j.cnki.sjlyyj.2020.0002.y
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引用本文  

王兰会, 杜氏玄庄, 林煜国, 等. 澜湄合作机制框架下的林业减贫研究[J]. 世界林业研究, 2020, 33(3): 111-116.
Wang Lanhui, Do Thi Huyen Trang, Lin Yuguo, et al. Forestry Poverty Reduction in the Framework of Mekong Cooperation Mechanism[J]. World Forestry Research, 2020, 33(3): 111-116.

基金项目

中央高校基本科研业务费专项“可持续生计视角的林业扶贫成效评价研究”(2018RW07)

通信作者

雷雪, 女, 主要研究方向为国际履约机制、湿地保护与恢复, E-mail:leixue_1022@163.com

第一作者

王兰会, 女, 北京林业大学经济管理学院副教授, 研究方向为林业经济与政策, 资源与环境统计, E-mail:wanglh@bjfu.edu.cn

文章历史

收稿日期:2019-07-06
修回日期:2020-01-10
澜湄合作机制框架下的林业减贫研究
王兰会1 , 杜氏玄庄1 , 林煜国2 , 雷雪2     
1. 北京林业大学经济管理学院, 北京 100083;
2. 国家林业和草原局湿地管理司保护监管处, 北京 100714
摘要:澜湄流域国家和地区是世界上典型的贫困区域之一,澜湄流域拥有相似的气候、植物物种和地理环境,在减贫经验方面具有相互借鉴的基础。文中在分析澜湄国家贫困演变历程和现状以及森林资源状况基础上,总结我国云南省和泰国林业减贫的成功实践,结合对澜湄流域的贫困林区、森林管理机构和农户的实地调研,阐述了澜湄国家面临的挑战以及对社区林业减贫的需求,提出了澜湄流域的林业减贫对策与建议,以期助力澜湄流域减贫事业。
关键词林业减贫    社区林业    澜湄区域    澜湄合作机制    
Forestry Poverty Reduction in the Framework of Mekong Cooperation Mechanism
Wang Lanhui1, Do Thi Huyen Trang1, Lin Yuguo2, Lei Xue2     
1. School of Economics and Management, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China;
2. Department of Wetlands Management, National Forestry and Grassland Administration, Beijing 100714, China
Abstract: Lancang-Mekong Subregion is one of the typical poverty stricken regions in the world. The countries in the subregion share the similar climate, plant species and geographical environment, which constitutes the basis of poverty reduction experiences sharing. The paper reviews the poverty evolution history and forest resources, summarizes the successful experiences of Yunnan and Thailand in forest-based poverty reduction, and describes the challenges faced by the countries in the subregion and the demand of local communities for poverty reduction based on the field investigation of poverty stricken region, forest authorities and farmers. At the end, the countermeasures and suggestions are proposed for the forest-based poverty reduction, with the aim at reducing the poverty there.
Keywords: forestry poverty reduction    community forestry    Lancang-Mekong Subregion    Lancang-Mekong Cooperation Mechanism    

澜沧江—湄公河是世界上最大的河流之一。大湄公河次区域(简称GMS),是指以澜沧江—湄公河为纽带,由中国、缅甸、老挝、柬埔寨、泰国与越南组成的地理区域。GMS作为连接中国大西南地区与东南亚国家的桥梁,具有重要的经济地理意义。GMS区域国家的经济发展水平总体偏低,贫困人口较多,是全球减贫的重点区域之一,林区贫困问题尤为严峻,落后生产力与该地区蕴含的丰富森林资源之间形成了巨大反差,贫困发生率高而且贫困程度深,是减贫的难点和重点区域。有效地保护和利用森林资源、促进森林生态恢复并提升社区居民的生计是澜湄流域近年来关注的热点问题,也是澜湄流域林农生计提升和降低贫困的关键。2016年3月3日澜湄合作领导人会议在海南三亚举行,这是澜湄流域6个国家根据共同需求首次建立的新型次区域国家命运共同体。农林领域是澜湄合作的优先领域,利用林地和森林资源通过澜湄合作机制共同促进减贫事业具有重要的实践意义。

1 相关研究综述

关于林业减贫研究,较早的始于联合国粮农组织(FAO)和英国国际发展部(DFID)(2001),他们共同探讨了林业减贫的具体方式[1]。世界银行(2001)研究发现,对于农村低收入人口而言,森林是一项安全的净资产,全球依赖森林资源的人口数量为16亿[2]。Byron等[3]将农户按照对森林资源的依赖程度分为4种不同的类别。还有一些学者评估了社区林业在减贫方面发挥的作用,并且评价特定的国家或者地区如中国、柬埔寨、巴拿马、泰国以及尼泊尔等国家的林业实践[4-8]。近年来,国外相关研究关注了森林资源的分散化以及减贫模式[9-10]

国内研究则关注了林业生态建设对山区减贫的作用和制约[11-12]。还有些研究关注了特定区域的林业减贫问题:刘璐[13]通过研究典型的生态脆弱区——环首都地区,并以可持续生计框架为基础,分析环首都地区林业减贫的农户生计特征与面临的问题;董玮等[14]则以安徽省界首市刘寨村为例,对实施林业绿色减贫进行了理论和实践的研究。还有些学者关注了澜湄流域国家的林产品贸易促进林区经济发展[15-16]。综上所述,有关澜湄流域国家林业减贫研究成果还不够丰富,虽然已有研究对林业减贫问题进行了理论探讨和案例分析,但多是针对具体区域的,而从澜湄流域宏观视角和澜湄合作机制框架下分析林业减贫潜力与需求的研究还未多见。本文拟从澜湄流域国家的森林资源利用需求和林业减贫进行分析,深入探讨林业减贫的可行性、组织形式以及林业减贫在经济和环境方面的有效性。

2 澜湄流域的贫困状况

澜湄流域国家和地区的经济水平较低。据世界银行统计,2012年世界人均GDP为10 594美元,2016年为10 256美元。近年来,澜湄流域国家和地区的经济水平不断提高(表 1),但是人均GDP持续低于世界平均水平,即使经济水平较高的中国和泰国也是如此。澜湄流域国家和地区的贫困人口比例较高,高于世界平均贫困人口比例(9.9%)[17],见图 1

表 1 2001—2016年澜湄流域国家和地区人均GDP

图 1 澜湄流域国家和地区贫困人口比例

中国、缅甸、泰国和越南的贫困人口比例近年来在逐年降低,而柬埔寨、老挝等国家却出现了贫困人口比例增加的情形,这主要是因为近年来老挝和柬埔寨经济下滑,对于周边国家援助的依赖程度提高,再加上洪水等自然灾害的影响,使得贫困人口增加。中国云南省贫困人口从2012年的30.7%下降到2016年的8.12%,泰国的贫困率从12.6%下降到8.6%,中国云南和泰国成为澜湄流域减贫成效最为显著的国家或地区。

3 澜湄流域森林资源与林业减贫

澜湄流域拥有丰富的森林资源,但森林资源分布不均,森林资源丰富的山区往往是贫困发生率高和贫困程度较深的地区。作为贫困地区重要的资源禀赋,森林资源的利用与林业发展在减贫过程中发挥了重要的作用。

3.1 澜湄流域森林资源

澜湄流域森林资源丰富。其中,老挝森林资源最为丰富,林地面积为1 895万hm2,约占国土面积的70%;柬埔寨的森林面积为932.96万hm2,约占国土面积的50%。据FAO《森林资源评估2015》等统计,老挝、柬埔寨和缅甸的人均森林面积分别高达2.804 hm2、0.592 hm2和0.539 hm2;泰国人均森林面积是0.239 hm2;而中国最低,仅为0.152 hm2,其中云南是中国森林资源丰富的省份,达到0.401 hm2,见图 2图 3。缅甸从19世纪80年代开始大规模造林,缅甸森林面积为2 849.46万hm2,森林覆盖率高达49.2%。泰国森林资源丰富,经历了1973—2013年资源减少时期之后,从2014年起森林资源数量趋于稳定,2017年森林面积为1 642.56万hm2,森林覆盖率为31.58%。为促进森林资源增长,越南实施了《绿化荒山项目(1995—1998年)》《五百万公顷造林项目(1998—2010年)》《森林保护和发展项目(2010—2020年)》和《可持续森林发展项目》等,在经历了将近50年的森林资源减少后,森林资源得以恢复,2017年森林资源数量达到1 440万hm2,森林覆盖率为41.4%。

图 2 2018年澜湄流域国家和地区森林面积

图 3 2018年澜湄流域国家和地区人均森林面积
3.2 澜湄流域林业减贫实践 3.2.1 柬埔寨

柬埔寨森林面积为898.51万hm2,占国土面积比重为49.48%。柬埔寨林业面临的主要问题是森林退化严重、木材加工技术落后、林产品市场销售能力缺失。在林业扶贫实践方面,柬埔寨政府大力扶持小规模和中等规模的林产品加工销售企业,同时推进社区林业发展。

柬埔寨社区林业项目致力于确保当地社区的森林资源权利,允许当地人直接参加森林资源的保护、保育和开发利用,促进森林资源的可持续利用和发展。尽管在社区林业发展过程中存在着政府与社区之间的利益冲突、森林经营成本高、特殊利益群体的干扰、缺乏必要的支持等问题,但是社区林业在柬埔寨还是得到了快速发展。林业社区从2005年的235个增长到2018年的610个,面积达到50.61万hm2。截至2018年1月,柬埔寨共建立了610处林业社区。社区林业主要致力于提升经济林(比如腰果林、栗子林等)以及林产品(蘑菇、蜂蜜等)的经济效益。由于柬埔寨的林业企业获得了更多的政府支持,其在减贫中的作用要高于社区林业。

3.2.2 缅甸

缅甸森林覆盖率高达49.2%,从20世纪80年代开始大规模造林活动,2006年开始允许私有部门与社会资本投资造林。缅甸《1995年林业政策》将社区林业作为6项必备措施之一,计划在2030年前建立92万hm2社区林,以提高当地社区在森林经营中的参与性。

在林业减贫实践中,缅甸出台了《30年国家森林管理者计划》,将社区林业作为实现可持续森林经营和改进农村社区生计的一种工具。《1995年社区林业指导》(CFI)将社区林业界定为:为缺少薪柴和其他林产品的社区营造森林,以及在农户层面植树造林、开发利用林产品以获得食物、物品和收入,进而促进森林资源的可持续利用。CFI是缅甸社区林业发展的“地标”,首次确保了农户可以获得经过认证的森林使用权。通过社区林业认证,一个森林使用者群体基于林业部门批复的经营计划,可以获得为期30年的林业使用权,期限允许拓展,使用权也允许继承,生产的林产品享受免税政策。林业部门为社区林业发展提供技术支持,在社会生计提升和减贫实践中发挥了引领作用。

目前缅甸社区林业也面临着一些问题,如不同主管部门之间缺乏协作机制、缺少激励机制、资金和技术缺乏、缺乏政治意愿支持等。

3.2.3 老挝

老挝林地面积为1 650万hm2,占国土面积比重为70%。2011年林业产值每年超过3.5亿美元,占GDP比重为2.1%。老挝通过社区林业(也被称为农村林业)增强社区参与和提高收入,已经在全国400个村庄实施了社区林业。

老挝的国家《可持续林业和农村发展项目》(SUFORD)对社区林业作出了明确而具体的规定,这对于社区林业的发展起到了决定性的主导作用。SUFORD设定了3种减贫机制:一是木材收益分享,二是农村林业组织林业生产付费工作,三是农村发展资助计划。这些减贫机制使得老挝的农户通过参与式森林经营或者合作式森林经营等方式获得收益,改善生计。

3.2.4 中国云南省

云南省2010年的贫困率为40%,短短几年将贫困率降低到2018年的5.39%,减贫成效显著。云南山区多,林区面积大,人均林地面积占比高,减贫难度大,林业减贫是云南精准扶贫的最重要举措。

云南的林业减贫措施是以政府主导的,主要有4种形式:1)林业重大生态工程。林业生态工程包括天然林保护、陡坡地生态治理、退耕还林还草、石漠化综合治理等国家和省级重点工程。在新一轮工程实施过程中,重点向贫困乡、贫困村和建档立卡贫困户倾斜,引导林农调整种植结构。此外,积极引导和鼓励退耕农户,特别是贫困退耕农户,将退耕地通过入股、流转等方式,交由企业、公司、专业合作社等新型农业经营主体来实施经营,带动贫困农户脱贫增收。2)易地搬迁工程。易地搬迁是指将生活在缺乏生存条件地区的贫困人口搬迁安置到其他地区,并通过改善安置区的生产与生活条件、调整经济结构和拓展增收渠道,帮助搬迁人口逐步脱贫致富。3)聘用生态护林员增加就业是最有效、最直接的扶贫方式。为强有力助推精准扶贫工作开展,建立健全生态护林员管护机制,推动脱贫攻坚。做到选聘任用到位,合同(协议)签订到位,组织培训到位,监督考核到位和资金兑现到位。林业部门主动作为,根据实际制定和落实好生态护林员退出机制,保障政策效益最大化。4)林业科技减贫。该模式是通过技术扶持,提高林地生产力。这是一项重要的反贫困举措。科技扶贫是应用适用的科学技术改革贫困地区封闭的小农经济模式,提高农民的科学文化素质,提高其资源开发水平和劳动生产率,促进商品经济发展,加快农民脱贫致富的步伐。云南省为重点推进木本油料、林下经济提供了技术支持。技术人员免费下乡进行技术培训和指导,指导田间管理和病虫害防治。

3.2.5 泰国

近年来,泰国贫困人口在澜湄流域的国家和地区中一直保持较低水平,且贫困人口比例持续下降,仅在2016年由于旱灾出现了小幅反弹。泰国林业减贫实践主要依靠社区林业。社区林业在泰国农村地区具有很长的历史,可追溯到政府鼓励人们于佛祖纪念日等特殊时期在寺庙、学校、公共区域等场所植树造林。1982年泰国的社区小块林地项目启动,森林经营融入社区发展。此后,社区森林经营正式实施,建立农户团体,开展培训、抚育等活动。泰国社区林业有2种类型:一是当地人建立的林业社区,以保护生产力、维持传统习俗和文化;二是针对退化林进行恢复或开发,以期获得更多的林地、保护水资源、保障食品安全和提供休憩功能等。

1988年泰国在联合国开发计划署和粮农组织以及瑞典国际发展公署的资助下建立了47个林业社区。2000年泰国政府要求社区将计划和方案提交给皇家林业部门进行审批,林业社区数量为726个。2007年,泰国通过了《社区林业法案》,为社区林业发展提供了制度保障,可更好地促进社区在自然资源保护与合理利用中的参与性,社区林业得到快速发展。截至2017年底,泰国共有11 504个村建立了社区林业,总面积达到9.90万hm2。这些林业社区在提升农户生计方面发挥了重要的作用,也是泰国贫困率保持较低水平的重要因素。

4 澜湄流域的林业减贫需求

农林领域作为澜湄合作的优先领域,为了充分利用林地和森林资源,通过澜湄合作机制共同促进减贫事业,2018年6—9月课题组对澜湄流域国家的林业管理部门、林业研究机构和林区农户进行了调研,并且在2018年11月份在云南普洱举行的澜湄流域林业减贫国际研讨会上总结了澜湄流域各国或地区的林业减贫需求。其中,柬埔寨和缅甸以及中国云南林业减贫首选项目是竹藤,需要竹藤产品的技术支持;越南北部山区人工林项目是林农减贫的优先选择;发展生态旅游则被认为是泰国东北部贫困林区和老挝北部促进减贫的有效措施。在减贫需求方面,将需求按照从0到5计分,分值越大意味着需求越强烈,各国和地区的选择如图 4图 5所示。技术支持是澜湄流域国家和地区最优先需要的减贫支持。其次是能力建设和技能培训,这也正是澜湄合作的重要内容。加强区域森林资源管理合作是促进澜湄流域减贫的有效途径。就减贫的组织形式而言,各国和地区都强调了农户和社区的参与,社区林业是贫困林区的一个可行选择。

图 4 澜湄流域林业减贫需求

图 5 林业减贫的组织形式

在了解林区减贫需求的基础上,对澜湄流域(越南、老挝、柬埔寨、泰国和缅甸)46户贫困调查分析表明,在农户土地中林地平均占比49.98%;54%的农户家庭户主受教育水平是小学程度,受教育水平低是影响农户生计的一个重要因素;有林业经营的农户家庭收入来自于林业的份额平均占24.23%,个别家庭的全部收入来自于林业收入。在32个有林地的农户中,24个家庭即75%的家庭没有来自林业的收入,究其原因多是没有相应的资金和技术能力。进一步探究林业经营是否对农户收入造成显著差异,通过独立样本t检验发现,没有林业经营的农户家庭收入(417.66美元/a)明显低于开展林业经营的家庭(1 105美元/a),在5%的显著性水平上具有显著差异。林地是贫困农户的重要土地资本,从事林业经营的农户家庭收入较高说明土地资本可以得到充分的效用发挥,从而帮助农户减贫、脱贫。从农户的人力资本来看,贫困农户家庭成员受教育程度普遍较低,大多不具有金融资本和物质资本,自然资本是他们可以利用的重要资本禀赋,也是贫困农户减贫的重要自然资源,充分利用自然资源才能促进农户生计可持续提升。

5 讨论与合作建议

澜湄流域农户贫困问题的成因各有不同。就人力资本而言,受教育程度低是制约其生计发展的一个重要因素。林地资源的有效利用作为破解贫困问题的可持续途径,无论是从事生态旅游、人工林经营还是竹藤等林产品生产,让贫困农户参与进来,并提供技术支持和技能培训,充分发挥利用林木和林地的多种功能是减贫途径之一。中国云南省在利用森林资源促进农户生计提升和减贫、脱贫方面积累了成功的经验,也通过澜湄协议机制进行了分享,这对于澜湄流域利用森林资源减贫具有重要的借鉴作用。

林业减贫是可持续的绿色减贫途径,在澜湄流域贫困地区开展林业减贫,以贫困地区所特有的森林资源优势为基础,繁育兼具生态价值与经济价值的林木良种,并在造林的同时开展林下经济、生态旅游等可持续经营,逐步形成产业化经营体系,促进三产融合,开展规模化、集约化经营并持续地带动贫困农民脱贫增收,实现绿色减贫可持续将是澜湄流域减贫的模式。从实地调研的林区减贫需求以及中国云南和泰国林业减贫的经验来看,充分利用农户的林地资源是改善生计的有效措施,使得林业在发挥重要的生态环境效益的同时,提升其经济收入。对比中国和泰国的林业减贫实践,政府主导或是社区主导各具优势,值得相互借鉴,取长补短,促进减贫推进,具体的组织形式可根据当地实际情况进行最佳选择。

澜湄合作机制为澜湄流域的林业减贫提供了良好的合作基础。农业作为澜湄流域减贫的优先领域,林业减贫是其一个重要组成部分,通过澜湄机制建立的减贫网络,形成澜湄国家林业减贫信息分享,实现减贫事业的“共商、共建、共享”,能够更高效地推进减贫。早在2005年,广西林科院开展了中泰合作项目,在泰北边境山区实施油茶替代罂粟种植项目,使得昔日的“罂粟金三角”成为油茶生产基地,增加了山区农民的经济收入,同时进一步改善了当地的生产与生活环境。现在这个项目已经推广到越南,使澜湄流域更多农户受益[18]。2014年我国政府倡导了澜湄合作机制,并在2018年推动了澜湄合作机制的正式启动,使得澜湄流域国家的合作更加富有成效,也会进一步凸显林业扶贫的效果。

澜湄流域林业减贫网络需要囊括各国森林资源、市场、流通、生物多样性保护等多个不同政府管理部门,形成多部门合作机制;同时需要吸纳当地社区、商人、加工企业、科研单位、非政府组织、专家学者等多利益相关方,形成合力。因此,需要将农村林业减贫合作纳入双边或多边产品与服务贸易平台,促进澜湄国家林业产品和服务流通。从调研的情况看,协调机制和贸易服务平台尚未完善,需要在今后的实践中不断探索高效的合作协调机制以及建设贸易服务平台,为减贫提供良好的机制保障和平台服务。

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